在我国行政管理的实践中存在着大量的行政不作为，所谓行政不作为就是指“行政主体及其工作人员依法负有某种特定行政作为义务，并且具有履行该义务的可能性，在程序上逾期未履行的违法行政行为”。[1]①而行政不作为的违法性，会损害社会的公共利益或者公民、法人或其他组织的合法权益。因此，有必要在我国建立一体化的行政不作为救济体系。根据行政不作为的特点，其救济方式主要分为如下几种：
一、宣告违法
宣告违法是指经有权国家机关的审查，确认行政主体及其工作人员的行政不作为已经存在并且宣告它是一种违法行政行为的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上为确认判决;体现在行政复议上就是行政复议机关的确认违法的行政复议决定。“采用这种救济方式的价值在于，它是其他救济方式的前提和基础，对其他救济方式具有预决的意义，且是追究不作为行政责任的直接依据”。[2]
在行政不作为中，由于是行政主体逾期未履行法定的特定行政作为义务，因此，在过了相关期限后，行政主体及其工作人员的行政作为可能已无履行的必要性和可能性，此时，如果责令行政主体履行其应当履行而未履行的积极作为义务，对行政相对人来说已经没有任何实际意义，甚至还有可能给当事人带来更大的损失，此时只能采用宣告违法的，确认行政主体当时的行政不作为是违法的。
当行政不作为对行政相对人带来现实的、确定的损害后果时，行政相对人一般会提出国家赔偿的要求，此时必须先由有权机关确认行政不作为违法，以作为行政相对人申请国家赔偿的直接依据。从我国的实践经验来看，在责令履行无实际意义的情况下，一般也是有权国家机关确认行政主体的不作为违法，以使该行政法律关系的状态得以确定，作为行政相对人申请国家赔偿的直接依据;当行政不作为没有损害甚至有利于行政相对人利益但却损害公共利益时，如税务机关逾期未向纳税人收缴税款，这对纳税人是有利的，但却会损害公共利益，此时必须由有权国家机关先宣告税务机关的行政不作为违法，以作为要求税务机关追缴税款并依法追究相关责任人的依据。
二、限期履行
限期履行是指经有权国家机关审查，认定行政主体及其工作人员没有履行其作为的义务而该义务还有履行的必要性和可能性时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上就是履行判决;体现在行政复议上就是行政复议机关的限期履行的行政复议决定。
由于行政行为是由行政程序和行政实体内容这两个方面构成的，因此责令履行就存在着这样的问题：是责令行政主体履行行政程序上的义务或行政实体上的义务还是双方面义务都履行?对于这个问题，法律法规没有作出明确的规定，我国学界也尚未形成统一的意见。有的学者认为行政不作为救济的目的是使受到侵害的权益得到法律补偿，只有责令行政主体全面履行其程序和实体上的义务才能达到这一目的，从诉讼的效益原则出发，可以减少诉累。[3]笔者认为，可以根据救济主体的不同以及行为的性质来确定。[page]
1、救济主体为人民法院时，可以根据行政主体应该履行的作为义务是归于羁束行政行为还是归于裁量行政行为，即羁束行政不作为或者裁量行政不作为来确定。因为人民法院在行政诉讼中实行的是合法性审查为主，合理性审查为辅的原则，“在法律适用上，羁束行政行为一般只存在合法性问题，而裁量行政行为不仅存在合法性问题，而且还存在合理性问题”。
人民法院在审理羁束行政不作为案件时，可以根据行政相对人具备的条件或相关事实进行实质审查，然后作出要求行政主体履行双方面义务的行政行为的判决。在田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案中，北京市海淀区人民法院判决被告北京科技大学向原告颁发大学本科毕业证书。②因为颁发毕业证书受到法律、法规和规章的严格羁束，是羁束行政作为，仅存在合法性问题，法院可以作出准确的判断。
人民法院在审理裁量行政不作为案件时，所作的判决在一般情况下只能判决行政主体在一定期限内给予答复或作出相应的决定，至于答复或决定的具体内容应由行政主体依据相关规定作出自己的决定，法院无权通过裁定或判决加以干涉。当事人如再有异议，只能寻求其他有权机关的救济。因为现代社会发展日新月异，行政权日益膨胀，行政问题越来越复杂，专业性越来越强，对裁量的行政行为作出判断要求具有丰富的行政管理的专业知识和经验，对有关政策要有深刻的理解，要求人民法院的审判员具备上述条件是不现实的，也是没有必要的，如果要求人民法院作出实体上判决，则存在着先天不足的缺陷。在前述田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案中，北京市海淀区人民法院判决被告北京科技大学召集本校的学位评定委员会对原告田永的学士学位资格进行审核。因为学位授予是一个裁量的行政行为，对相关规定的适用有较大的选择、裁量余地，人民法院无法判定原告田永是否掌握了所学学科的专门知识和从事科研与技术工作的能力，只能由被告北京科技大学的学位委员会进行审核，然后做出决定，至于其是否授予原告田永学士学位，人民法院则在所不问，原告田永如不服，则只能寻求其他途径的救济。
2、救济主体为行政复议机关时，既可以作出要求责令行政主体履行行政程序上的义务或行政实体上的义务的行政复议决定，也可以作出要求行政主体履行双重义务的行政复议决定。因为行政复议机关对行政主体的行政不作为所涉及的行政作为义务具有专业知识并拥有相应职权，可以作出合法且合理的判断。
另外，限期履行应当确定履行期限，以防止行政主体的再次不作为，保护行政相对人的合法权益。至于履行的期限，有法定期限的，按法定期限确定。如《中外合资经营企业法》规定，对外经济主管部门应在3个月内对合营协议、合同、章程作出批准或不批准的决定。对于法律、法规没有规定的，可以参考行政主体内部办事规则等确定期限，另外，还可以参考行政主体习惯上处理同类事项所需要的时间来确定合理期限。总之，合理期限的确定，既要考虑到行政相对人的合法权益，又要考虑到行政主体的实际运作情况。[page]
三、责令赔偿
责令赔偿是指经有权国家机关审查，确认行政不作为已成立，且给行政相对人造成了现实的、确定的损失，从而责令行政主体予以赔偿的救济方式。这种方式体现在人民法院的司法救济上就是赔偿判决;体现在行政复议上就是行政复议机关的行政赔偿的行政复议决定。
我国《国家赔偿法》对行政不作为的违法给当事人的合法权益造成的损害是否给予赔偿没有明确的规定，但是我国《行政诉讼法》第11条列举了许可证和执照颁发、人身权和财产权保护以及抚恤金发放三类行政不作为违法案件;《行政复议法》第6条第8、9、10款对此作了扩充性规定，如受教育权保护的行政不作为，并在第19条中规定了行政复议不作为的可起诉性;《国家赔偿法》第3条第5款“造成公民身体伤害或者死亡的其它违法行为”和第4条第4款“造成财产损害的其它违法行为”的规定作为兜底条款，可以理解为行政主体因行政不作为给行政相对人合法权益造成损害承担相应赔偿责任的法律依据。因为行政不作为属于违法行为，而给行政相对人造成人身权或财产权损害的“违法行为”国家是予以赔偿的，最高人民法院对此也是持肯定态度的，在其1997年4月29日《关于审理行政赔偿案件若干问题规定》第1条规定：“《国家赔偿法》第3、第4条规定的其它违法行为包括具体行政行为和行政机关行使行政职权有关的，给公民、法人或者其它组织造成损害的，违反行政职责的行为。”在学理上，也有学者把“行政不作为造成公民、法人或者其它组织财产损害的”归为造成损害的“其它违法行为”。
