案情
原告：张某明，男，1949年1月20日出生，汉族，宜兴市高塍环保器材厂职工，住宜兴市和桥镇周家滨195号。
被告：浙江省玉环县公安局。
法定代表人：周某耀，局长。
第三人：程某建，男，住浙江省玉环县坎门镇。
第三人：王某胜，男，住浙江省玉环县坎门镇松树村22号。
1997年1月28日，由杨某南介绍，程某建与张某签订了协议书一份，协议规定：由程某建向张某提供三五牌香烟200箱，单价4200元/箱，合计84万元;交货时间：1997年1月28日至2月1日，交货地点：江苏宜兴;付款方式：货验收合格以后，在杭州付款，并且约定如在规定时间内，货不能到位，供方应赔偿需方2万元，并归还汇票。协议签订以后，程某建即付给杨某南保证金18000元。嗣后，张某即与张某明联系，商定由张某明筹款。同年1月31日，张某明携汇款人为宜兴和桥银潮粮烟酒商店、收款人为浙江玉环县坎门华兴制冷设备经营部、金额为人民币84万元、汇款用途为货款的银行汇票一张与张某、杨某南、蒋其君(均另案起诉)乘车到程某建的住所浙江杭州外海宾馆553房间。当张根据程某建的要求出示汇票时，玉环县公安局干警进门，强行扣押汇票，限制张某明、张某、杨某南、蒋其君的人身自由，第二天关押至玉环县公安局看守所。至同年3月3日张某明交纳了3万元保证金后释放。同年3月12日，玉环县公安局作出玉公处字(1997)第1号处理决定：(1)解除对张某明的取保候审决定;(2)没收张某明等人用于购买走私卷烟的货款人民币84万元;罚款3万元。同年3月18日，玉环县公安局作出(1997)玉公解字第1号解除张某明取保候审决定书和(1997)玉公退字第1号退还张某明3万元保证金决定书。同年3月20日。玉环县公安局依据玉公处字(1997)第1号处理决定开出罚没财物收据二张(NO.0298026金额为3万元、NO.0298029金额为84万元)。同年3月25日，玉环县公安局以处罚程序不足，根据公安部公发(90)28号《关于公安机关贯彻实施〈行政诉讼法〉若干问题的通知》的精神，撤销了玉公处字(1997)第1号处理决定。为此，张某明不服，于1997年3月27日向台州市公安局申请复议，台州市公安局以玉环县公安局的具体行政行为已不复存在为由，于1997年4月9日作出不予受理裁决书，但被罚没的款项没有返还给张某明，张某明于1997年4月29日向玉环县人民法院提起诉讼。
原告诉称：被告的处理决定虽已撤销，但因被告违法对原告限制人身自由的赔偿未得到解决，罚没的财产未返还，被告的行政行为继续存在，要求判令被告赔偿限制人身自由造成的损失2000元，返还罚没款人民币84万元;承担诉讼费。[page]
被告未予答辩，只是向宜兴市人民法院发函称：对原告实行刑事拘留是刑事强制措施，不属行政行为，要求驳回原告起诉。
被告玉环县公安局及第三人程某建、王学胜经两次合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。
审判
宜兴市人民法院经审理认为：被告玉环县公安局经两次传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，虽向本院提出对原告张某明实行刑事拘留属刑事强制措施，不属行政行为的主张，但在法定期限内未提供有关证据和所依据的规范性某件，被告玉环县公安局作出的玉公处字(1997)第1号处理决定及玉公法字(1997)第3号关于撤销玉公处字(1997)第1号处理决定的决定显然属于具体行政行为，玉环县公安局撤销玉公处字(1997)第1号处理决定后，继续扣押原告张某明的财物的行为并未终了，因此张某明要求玉环县公安局退还罚没款87万元和赔偿限制人身自由经济损失的诉讼请求合理合法，本院予以支持;程某建、王学胜经本院追加为第三人后，未向本院主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条，第四十八条，第五十四条第(二)项以及最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第三十条，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条，第二十五条，第二十六条之规定，该院于1997年7月21日作出判决：
一、撤销玉环县公安局1997年1月31日对张某明限制人身自由和1997年3月20日罚没财产的具体行政行为;
二、玉环县公安厅局返还张某明人民币87万元，于本判决生效之日起三日内予以返还。
三、玉环县公安局赔偿张某明被限制人身自由期间的经济损失人民币782.40元(按1996年国家统计局公布的全国城镇职工平均工资标准每日24.45元计算，限制人身自由32天)，于本判决生效之日起三日内支付给张某明。
案件受理费人民币100元，由玉环县公安局负担。
一审宣判后，玉环县公安局不服判决，向无锡市中级人民法院提起上诉称：我局对张某明参与走私的行为已经查结，根据国家有关法律、法规、规章的规定，作出处理决定，后我局在执法检查中发现该案处罚程序不足，又撤销了上述处理决定，该具体行政行为已不复存在。尔后，我局多次电函张某明到案接受处理，他却一直置之不理。本案尚在处理过程中，张某明向原审法院提出返还财物的行政诉讼缺乏事实依据;因张某明涉嫌走私，我局依照刑事诉讼法的有关规定，对其实行刑事拘留，扣押用于走私的款项，但原审法院将我局行使刑事强制措施的职权推定为具体行政行为，与法律相悖;原审法院认定我局经两次合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。我局接到原审法院转交的张某明的行政诉状后，即连续两次发函证实对张某明实行的是刑事拘留和刑事扣押财物的刑事强制措施，不属具体行政行为，无需作为行政被告答辩。现原审法院将我局对张某明实行刑事拘留、扣押其用于走私的款项的刑事强制措施作为具体行政行为受理并作出判决，显属认定事实不清，适用法律错误，超越职权。请求二审法院撤销其判决。[page]
被上诉人张某明答辩认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，玉环县公安局扣押我的财物的具体行政行为并未终了，其欲作出新的具体行政行为缺乏依据。请求二审法院驳回玉环县公安局的上诉，维持原审法院的判决。
无锡市中级人民法院经审理认为，原告张某明起诉要求判令被告因违法对原告限制人身自由，赔偿原告损失2000元;判令被告退还违法罚没款3万元及其没收的84万元，原审法院经审查认为基本符合行政诉讼法关于行政诉讼立案条件的规定，并根据最高人民法院关于“行政机关基于同一事实，对当事人作出限制人身自由和扣押财产两种具体行政行为，如果当事人对两种具体行政行为均不服，向原告所在地人民法院提起诉讼，原告所在地人民法院可以将当事人的两个诉讼请求合并审理”的司法解释而受理此案是正确的。玉环县公安局在一审期间不答辩、不出庭应诉，没有提供材料证明其限制张某明人身自由的行为为刑事强制措施，应承担败诉责任。玉环县公安局虽在二审中提供了有关卷宗材料与证据材料，但不能作为二审撤销一审裁判的依据。原审法院的判决事实清楚，适用法律正确。该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，于1998年3月18日作出终审判决：
驳回上诉，维持原判。
评析
本案在审理中有以下两个争议焦点：
第一，公安机关被诉行为的性质如果尚不能确定时，受诉法院是否可以作为行政案件受理。我国行政诉讼法规定提起行政诉讼的条件是：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权某的公民、法人或者其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实根据;(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。人民法院在起诉受理阶段，对起诉是否符合立案条件的审查应当是程序性的审查，也就是说只要基本符合起诉的形式要件，就应当立案。这里要把握的一点是原告起诉时是主观上认为行政机关的行为侵权，至于是否构成侵权，要经过法庭审理以后才能确认，但这是实体审理阶段解决的问题。具体到本案，被诉公安机关以涉嫌走私为由对原告实施了限制人身自由、扣押财产的强制措施，但随后又作出了一个“解除取保候审、没收财产和罚款”的处理决定，三天以后又撤销了这一决定。显然，这一系列的行为到底是刑事侦查行为还是具体行政行为，其性质难以一下子得到确认。而原告则认为被诉公安机关非法限制其人身自由、侵犯其财产权某，向原审法院起诉。在这种情况下，为保护起诉人的诉权，原审法院根据行政诉讼法的规定和最高人民法院的有关司法解释的精神，将此案作为行政案件受理是正确的。[page]
需要指出的是，在人民法院已经受理立案的情况下，被诉公安机关应当依法积极应诉。即使认为自己的行为不属于具体行政行为，也应当向法庭提交证据，而不应以自己的行为是刑事强制措施，不属于行政诉讼受案范围而不到庭应诉，更不应该不向法庭提供证据。如果经法庭审理，最终确认被诉行为不属于具体行政行为，法庭仍可以依法驳回原告的诉讼请求。但是，如果被诉公安机关不向法庭提供相应证据，就要依法承担败诉的后果。
第二，行政诉讼中被告的举证期限应如何把握。被告在行政诉讼中负举证责任，这是我国行政诉讼的一项基本原则。行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性某件”，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第30条规定：“被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性某件的，人民法院可以依据行政诉讼法第三十二条和第五十四条第(二)项的规定，判决撤销被诉具体行政行为”，这就把被告的举证期限严格限定在了一审庭审结束之前。根据这一规定，如果被告在一审过程中不提供或者不能提供证据，被判决撤销具体行政行为以后，在二审过程中又向法庭提供了在一审时未提供的证据，同样也就不能作为二审撤销或者变更一审裁判的依据，而这也正是行政诉讼与其他诉讼中关于证据制度的本质区别。本案中，二审法院正是基于这一认识，于1998年3月18日依法驳回被告上诉，维持了原审法院的判决。2000年3月8日发布的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条，对此已作出了明确规定。
