2006年，全国法院依法履行宪法和法律赋予的审判职责，积极稳妥地审理行政案件和审查非诉行政执行案件，行政诉讼和国家赔偿继续保持良好的发展势头，案件数量大、类型多，审理难度越来越大，有些案件还涉及国家政策的实施。
一2006年全国法院行政诉讼与国家赔偿案件情况2006年，全国法院收、结案较上年同期略有上升。全国法院新收各类案件和执行案件8092152件，审结8105007件，分别比2005年上升1.34%和2.07%。而2006年，全国法院行政诉讼和国家赔偿案件略有下降，行政一审案件、二审案件、行政赔偿案件均不同程度地下降，全国法院审结一审、二审、再审行政案件125976件，同比下降0.54%。2006年，全国法院行政诉讼和国家赔偿案件主要情况和特点如下。
(一) 案件情况
1?一审案件情况2006年，全国法院受理行政一审案件95617件，审结95052件，较2005年的96178件和95707件同比下降0.58%和0.68%，未结案6538件，上升9.20%。在全国法院一审案件中，2006年行政案件占1.84%，较2005年的1.86%下降0.02个百分点。2006年全国法院审理行政一审案件中，资源类案件跃居收结案首位，增幅较大。
2006年全国法院受理资源类行政一审案件20752件，审结20643件，分别较2005年18974件和18835件，同比上升9.37%和9.60%。在资源类收结案件中，以土地行政案件占绝对多数，特别是土地征用引发的行政案件较多。2006年全国法院审理城建类案件退居第二，受理和审结城建类案件20693件和20334件，分别较2005年19197件和18864件，同比上升7.79%和7.79%。城建类案件持续上升，表明全国一些地方的城市化建设仍在进行，由此引发的城镇房屋拆迁、城市规划、城市房屋登记等行政案件增多。2006年全国法院审理公安类案件处于收结案的第三，受理和审结公安类行政案件9313件和9215件，较2005年9514件和9602件，同比下降2.11%和4.03%。公安类案件下降表明，随着《治安管理处罚法》的实施，公安机关的治安管理行为日益规范，产生行政争议的数量在减少，进入法院的行政案件数量相应下降。
2006年全国法院审理劳动和社会保障行政案件仍居第四，受理和审结劳动和社会保障行政案件7411件和7410件，较2005年7171件和7152件，同比上升3.35%和3.61%。劳动和社会保障行政案件是当前的一个热点问题，国家和社会也越来越关注社会保障问题。
2006年全国法院审理的行政一审案件中，其他案件数量较大的案件类型依次为交通、工商、乡政府、计划生育、卫生以及其他。
从2006年全国法院审理的行政一审案件结案方式来看，法院判决维持16779件，占一审结案总数的17.65%;法院判决撤销9595件，占10.09%;法院判决履行法定职责1457件，占1.53%;法院判决确认违法无效占2.40%;法院判决赔偿492件，占0.52%;法院裁定驳回起诉11562件，占12.16%;法院裁定准许当事人撤诉31801件，占33.46%。2006年行政机关败诉的案件约为14.54%，如果把行政机关改变具体行政行为，原告向法院申请撤诉的比例加上，行政机关败诉比例会更高。当事人撤诉比例约占结案的1/3，这其中很大一部分属于法院在诉讼中通过协调和解的方式促使案件妥善解决。[page]
2?二审案件情况
2006年全国法院各类二审案件收案、结案、未结案全面上升，服判息诉率为89.72%。全国中级以上法院共收各类二审案件532427件，占全部诉讼案件的9?24%;审结529527件，同比上升2.07%和2.20%，未结案44919件，上升6.60%。其中，行政案件占各类二审案件总数的5.44%，较2005年的5.65%下降0.21个百分点。2006年，案件上诉率为10.28%比2005年上升0.13个百分点，其中行政案件上诉率为30.46%，占刑事、民事、行政各类案件上诉率首位，较2005年30.77%下降0.31个百分点。
2006年全国法院审理行政二审案件略有下降。全国法院受理二审案件28956件，审结29054件，分别较2005年的29448件和29176件分别下降1.67%和0.42%。改判和发回重审率下降，全国法院审理行政二审案件改判和发回重审4054件，占行政二审案件结案总数的13.95%，较同期全国各类二审案件改判和发回重申率21.21%低7.26个百分点，较2005年的16.14%，同比下降2.19个百分点。这说明，一审裁判正确率在逐年提高。2006年，全国法院行政一审裁判正确率达95.73%，较同期全国各类一审案件正确率97.83%低2.1个百分点，较2005年95.08%同比上升0.65个百分点。一审案件经二审审理改判和发回重审的案件占一审结案的4.27%，较2005年的4.92%，同比下降0.65个百分点。通过上述统计数字说明，这些年来全国法院行政审判能力不断增强，行政审判人员的素质不断提高，当然与全国同期一审案件相比，行政一审裁判正确率还有进一步提高的空间。
3?再审案件情况
从2006年全国法院再审案件总体情况看，收案、结案、未结案数量全面上升。2006年共受理再审案件48214件，占全部诉讼案件的0.84%;审结47226件，同比分别上升0.65%和1.63%，其中行政案件上升2.96%;未结案13039件，上升8.19%。经审判监督程序审理的再审案件改判的占32.92%，发回重审的占7.32%，与2005年比较分别下降1.23个百分点和0.14个百分点。生效裁判正确率达99.63%。从2006年全国法院行政再审案件情况看，收案1950件，结案1870件，较2005年1894件和1780件，同比上升2.96%和5.06%。经审判监督程序审理的行政再审案件改判459件，占24.55%，与2005年的28.20%比较，下降3.65个百分点;发回重审149件占7.97%，与2005年的6.63%比较，上升1.34个百分点。
4?行政执行案件情况
2006年全国法院审查行政非诉案件138919件，同比上升11.47%，其中裁定准予执行的占94.93%，不予执行的占5.07%，分别较2005年上升0.4个百分点和0.04个百分点。这从一个侧面说明行政机关做出的具体行政行为越来越规范。2006年全国法院行政案件执行收案13717件，执结14163件;行政非诉案件执行收案230648件，执结229826件。5?行政赔偿案件情况2006年全国法院行政赔偿案件收案、结案均有较大幅度的下降。受理行政赔偿案件3620件，同比下降23.35%，其中单独提起行政赔偿的占61.38%，附带提起赔偿的占38.62%;审结3236件，同比下降21.46%。[page]
(二) 案件特点
1?案件涉及领域广，资源、城建、治安和劳动社会保障类案件一直占较大比重
2006年全国法院审理的行政案件，包括工商、税务、财政、教育、治安、房屋土地、商标、专利、国有资产、药品定价、出入境管理、证券监管、城市规划、海关、考试教育、政府采购、国际贸易行政案件等50余类，几乎涉及所有行政管理领域。2006年全国法院审理的行政案件，主要集中在资源、城建、治安和劳动社会保障等行政管理领域。
2?新类型案件、案件中的新情况层出不穷，政策性、政治性较强的案件增多，处理难度越来越大
一是涉及类似公益诉讼的案件增多。这类案件的原告往往以自己微薄的利益受到损害为由，对涉及抽象行政行为等政策性文件的适用问题提出质疑。二是随着政府职能转变，机构改革的速度加快，而对于改革后的机构在行政法上的地位、权力的界定等问题不十分清晰，导致诉讼中被告主体资格难以确定。三是重大、疑难案件多，敏感性强，社会影响大。有些案件涉及的经济、社会、法律关系十分复杂。四是一些案件涉及国家政策调整，政治敏感性强，处理难度大。五是民事权益争议转化为行政争议的情况增多，越来越多的民事权益当事人在争议民事权益时，从其他角度找出一个行政争议点，并提起行政诉讼。
3?群体性诉讼案件多，审判压力大
群体性诉讼案件主要涉及征用土地、拆迁补偿裁决、拆迁许可行为、规划行政许可行为、强制拆除以及腾退行为、劳动和社会保障，以及相关行业准入审批类案件等。城市房屋拆迁、征用土地、强制拆除等均是在某一地区大规模进行，涉及市政或者当地重点建设项目，并切实关系到原告自身重大财产及其他利益。这类案件往往涉及众多群众的切身利益，与社会稳定因素密切关联，处理起来难度大。
4?知识产权行政案件上升幅度大，涉及的国家和地区多
适应入世的要求，2000年、2001年我国对《商标法》和《专利法》进行了修改，将商标、专利的终局行政确权改为可由法院进行司法审查。自2001年以来，北京市法院受理的知识产权行政案件大幅度上升。这些案件的当事人涉及20多个国家和地区，涉及一些世界知名公司。知识产权行政案件专业性强，法官不仅要有浓厚的行政法学功底，还要对案件涉及的技术领域有所涉猎，审理难度大。
二2006年全国法院行政诉讼与国家赔偿的主要发展
行政诉讼作为解决行政争议、协调政府与人民群众关系的一项司法制度，对于保障公民合法权益，监督促进依法行政，推进民主法治进程，落实依法治国基本方略，具有特殊重要的职能作用。在我国当前建立和完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转变的过程中，由于利益关系的变化和复杂以及因行政行为违法或不规范引发行政争议和诉讼的情况在所难免，妥善处理政府与人民群众、行政机关与行政相对人之间的关系至关重要。行政诉讼的特有功能在于：通过依法受理和审判行政诉讼案件，引导各个利益群体以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求;通过依法维持合法的行政行为，纠正违法和显失公正的行政行为，协调公共权力与公民权利的关系，促进社会公平和正义，从根本上减少社会不安定因素，充分发挥“减压阀”和“化解器”作用。因此，行政诉讼是解决行政争议、协调政府与人民群众关系的有效机制，在促进和保障社会和谐中，发挥着不可替代的特殊作用。2006年，全国法院行政诉讼和国家赔偿主要在以下方面取得发展。[page]
(一) 充分保护当事人的诉讼权利
行政诉讼是人民群众寻求司法救济、解决行政争议的有效途径和机制。2006年，全国法院坚持“公正司法、一心为民”的指导方针，坚持以人为本，高度重视行政诉讼案件的立案受理工作，充分保护当事人的诉权。对于符合起诉条件的要及时立案;对于不属于法院管辖的历史遗留问题，充分告知起诉人解决问题的途径;对于涉及重大改革政策、难以单纯通过行政诉讼解决的纠纷，依靠有关方面综合协调处理。2006年，全国法院在保护当事人诉权方面取得了新的进展，一些疑难、复杂、新类型案件被法院依法受理。
比如，2006年，北京市朝阳区人民法院审理了“月球大使馆”CEO因销售“世界杯空气”未获得经营许可状告朝阳区工商分局的案件。朝阳法院经审理认为，依照《公司登记管理条例》第15条的规定，公司的经营范围用语应当参照国民经济行业分类标准。据此可以认定《国民经济行业分类标准》是工商部门在核定经营范围时确定经营范围用语的参照依据。同时，该标准也是市场经济秩序相应监管部门如税收、质监等部门确认相关事项的参照依据。本案中，原告申请增加的经营事项为“销售特定地区的特色空气”，该申请内容指向的销售对象具有明显的不确定性，且经营行为所属行业无法参照《国民经济行业分类与代码》(GB/T 4754-84)予以确认。据此，被告做出驳回登记申请的决定符合前述法规的规定，是有利于维护现阶段我国市场经济发展水平下的市场经济秩序的。依照《公司登记管理条例》第54条规定，被告朝阳区工商局在受理原告变更经营范围的申请后，在合理期限内进行审核符合相关法律法规的规定。原告关于登记机关只要对申请人提出的申请予以受理后即应当不分情形的当场做出准予登记决定的主张是对法规的误解。因此，法院认为，原告北京月球村公司要求撤销被告朝阳区工商局做出的《登记驳回通知书》的理由不能成立，并最终判决驳回原告北京月球村新能源科技有限公司要求撤销北京市工商行政管理局朝阳分局做出的《登记驳回通知书》的诉讼请求。
又如，2006年河南省洛阳市西工区人民法院受理了首例司机状告交警部门交通标志侵权案，陈有根、魏志卿：《首例司机索要安全行车权案、交警纠错、司机撤诉》，2006年7月18日《法制日报》。原告郝某以被告洛阳市交通警察支队在该市中州路、九都路等主要道路的交通标志牌背后设置大量商业广告分散驾驶人注意力、严重影响行车安全、侵犯了原告安全行车权为由向西工区人民法院起诉，请求法院确认被告在市区交通标志背面设置广告的行为侵犯原告安全行车权，并判定被告拆除以上设置的商业广告。洛阳市交通警察支队收到西工区人民法院送达的起诉状后，派员拆除了市区所有交通标志设置上的商业广告。原告认为诉讼目的已经达到，向法院申请撤回起诉。西工区人民法院经审查，裁定准许原告撤回起诉。[page]
(二) 妥善处理群体性行政争议
近年来，因农村集体土地征收、城镇房屋拆迁、城市规划许可、劳动和社会保障、相关行业准入审批、药品食品安全、自然资源配置、环境保护等社会热点问题引发的群体性行政争议较为突出。这些争议事关群众切身利益，往往涉及面广，人数众多，矛盾尖锐，一旦处置不当，极易酿成重大群体性行政争议，严重影响社会稳定，必须高度重视。在案件处理中，要综合考虑和权衡各方面的利益关系，正确处理好政策与法律、国家利益和个人利益、局部利益和整体利益的关系，耐心细致地做好疏导和解释工作。全国法院在处理群体性行政争议中，通过依法审理和公正裁判，耐心细致地做好疏导、解释和协调工作，既注重保护人民群众的合法权益，又注重将这些争议纳入法制轨道，使当事人通过正当途径、正确方法表达诉求，力争做到“案结事了”。尽可能通过协调和解的方式解决矛盾和纠纷，力争将案件的负面影响减少到最低限度，防止和避免因工作方法不当激化矛盾引发群体性行政争议。
比如，孔某某等82人养殖户诉国家环保总局不受理行政复议一案。2005年6月15日，孔某某等82人养殖户们向浙江省环保局投诉，反映滨海园区没有落实环评报告书和该局提出的环保措施，要求对滨海园区配套环保措施未建成即投入使用等违法行为进行查处。浙江省环保局接到投诉后，没有在法定期限内做出处理决定。同年8月29日，养殖户们向国家环保总局提出了复议申请，要求国家环保总局责令浙江省环保局限期作出处理决定。9月16日，国家环保总局做出不予受理行政复议申请决定。2005年9月27日，养殖户们将国家环保总局告上法庭，请求北京市第一中级人民法院判令国家环保总局限期受理养殖户们的复议申请。2006年6月14日，北京市第一中级人民法院做出判决，撤销国家环保总局不予受理的复议申请决定，判令国家环保总局在判决生效后60日内对养殖户们的复议申请重新做出决定。6月16日，国家环保总局受理了养殖户们的复议申请。
(三)正确处理法律适用与政策指导的关系根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。目前，我国的法律体系虽然正在形成，但面对形势的发展，现有的法律规定还不能完全适应现实的需要。对于法律尚无明确规定而又必须加以规范的，国家有关部门为指导法律执行或者实施行政措施，不可避免地要做出具体应用解释和制定其他规范性文件进行调整。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和其他规范性文件虽然不是法律、法规、规章，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的拘束力，但在当前复杂的社会形势以及相关立法尚不健全的情况下，却是行政权行使的现实情况，是对现有法律、法规、规章进行的立法性补充，其灵活性、先导性对于推动依法行政起着重要作用。因此，全国法院行政审判法官在司法审查时，经审查只要被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时就应当充分考虑其内容和精神并承认其效力。比如，2006年9月，常州市天宁区法院受理了国内首例由养路费征收引发的行政诉讼案。该案中，常州律师章某某不服常州市公路管理处征收养路费而提起诉讼。原告章某某诉称，2005年12月，原告买了一辆私家车后，常州市公路管理处向原告收取了2005~2006年12月的公路养路费计1560元。之后，原告发现，1999年10月31日修正后的《公路法》已明确取消了对车辆所有人征收公路养路费的规定，并将其修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养路费”等内容，且修正后的《公路法》一经通过立即生效。原告据此认为，江苏省常州市公路管理处征收公路养路费的行政行为违法，故诉至法院，要求撤销被告向其征收公路养路费的具体行政行为。常州市天宁区法院经过审理认为，被告江苏省常州市公路管理处征收原告公路养路费1560元的行政征收行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规及规范性文件正确，法院应予支持。法院认为，原告购买和使用车辆，在中国目前尚未出台燃油税的前提下，依法缴纳公路养路费是其应尽的义务，因此，判决维持被告江苏省常州市公路管理处征收章祥兵所有的车辆养路费1560元的行政行为。章某某不服，提起上诉。常州市中级人民法院经依法审理，判决维持了一审判决。应当说，在本案的一、二审过程中，法院妥当处理了法律与政策之间的关系。在本案中，根据《中华人民共和国公路法》第36条的规定，国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。根据《中华人民共和国公路法》的规定，国务院有关部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，2000年10月经国务院批准后发布。《交通和车辆税费改革实施方案》规定：“在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。”之后，国务院在批转的通知中又声明：为加快交通和车辆税费改革步伐，国务院决定于2001年1月1日开征车辆购置税取代车辆购置附加费，燃油税的出台时间将根据国际市场原油价格的变动情况，由国务院另行通知。由此可见，《中华人民共和国公路法》授权国务院制定具体的征税实施办法和步骤，国务院也拟将以燃油税取代公路养路费。交通税费改革根据公路法的授权，由国务院决定分步骤进行，在燃油税没有出台前，各地仍按照现行规定征收公路养路费等交通规费，符合法律规定。但在我国有关燃油税相关法律规定尚未出台的情况下，国务院制定要求继续征收养路费等交通规费的2号和34号规范性文件，既是国务院行使公路法授权性规范的具体体现，符合公路法立法原意，又顺应了我国目前征收公路养护费用的实际情况。国务院的这些改革正是依照《中华人民共和国公路法》的授权做出的，因此常州市公路管理处据此向章某某征收公路养路费的行政行为符合法律规定。[page]
(四)注重运用协调和解手段化解行政争议从行政案件审理情况看，2006年，全国法院裁定准许当事人撤诉的案件31801件，占33.46%。总体而言，原告撤诉一般有三种情况：一是原告起诉后，认识到行政机关做出的处罚或处理决定正确，因而主动申请撤诉;二是诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉;三是法院在案件审理过程中，通过协调和解，原告申请撤诉。在上述三种情况中，第二种情形一般作为行政机关败诉来对待，第三种情形一般就是通常所说的行政诉讼协调和解。现行《行政诉讼法》规定审理行政案件不适用调解，但从立法精神上看，并没有禁止当事人和解。随着形势的发展，《行政诉讼法》也应予以修改和完善。实践中，虽然行政诉讼中禁止调解，但自《行政诉讼法》实施以来，人民法院在审理行政案件中，实际在做大量的协调工作，这种协调工作的性质，与民事诉讼中的调解有很多相似之处。此外，案外和解的现象也是大量存在的。行政诉讼法实施以来，行政诉讼中的撤诉率一直居高不下，在这些撤诉案件中，除部分案件确属原告自愿撤诉外，有相当部分案件都属于协调或案外和解使原告放弃诉讼而提起撤诉。对此，专家学者们对建立行政诉讼和解制度的呼声越来越高，对于行政诉讼是否必须排除和解提出的质疑从理论层面和实际操作都提出了比较明确的意见，其主要理由可以从两个方面概括：从理论方面说，和解是解决诉讼纠纷的重要制度，尤其在我国，和解制度处理民事纠纷是我们一项优良的传统，同样可以适合于行政诉讼。行政诉讼在许多情况下是针对行政自由裁量权提起的，因此，存在和解的基础。另外，行政争议从本质上来说属于人民内部矛盾，与民事争议存在许多相似之处，所以，在行政诉讼中，借鉴民事诉讼的和解制度从理论上来说并不是不可行的。从实践的角度说，法院审理行政案件，采取协调的方法，或做“工作”，这种做法的本质仍是与民事诉讼的和解极为相似。与其说把这种不规范的做法延续下去，倒不如将其规范起来，在行政诉讼中，规范地引入和解制度。近年来，全国部分法院普遍探索建立了行政诉讼协调和解制度，规定对被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益、公共利益或其他人合法权益造成重大损失的;行政相对人的诉讼请求难以得到法院支持，但由于种种原因又切实存在需要解决的实际问题的;当事人矛盾突出、容易激化，案件审判中可能存在影响社会稳定因素的;案件当事人申请进行协调的等情形之一的行政诉讼案件法院可以进行协调。
行政诉讼和解制度在实践中虽然被广泛运用，但应遵循以下原则：一是自愿原则，这是行政诉讼和解的首要原则。人民法院应当充分尊重当事人，特别是原告方的意见，只有在当事人完全自愿的前提下，才能进入行政诉讼和解程序，毕竟自愿才是进行协商一致的前提。自愿原则包括两个方面，既自愿进行和解和自愿做出和解协议，前者是程序上的自愿，后者是实体上的自愿。因此，在行政诉讼中，和解的适用必须体现当事人自愿的意志，人民法院绝不可以采取“以权促调”、“以拖压调”等违背当事人意志的做法主持和解。二是合法原则，这是行政诉讼和解必须坚持的重要原则。行政诉讼和解的本意是为了更好的解决行政诉讼纠纷，但是，法院促成当事人之间进行和解并不是无原则的，而是必须在掌握案情，分清是非的基础上进行的和解，否则，就极有可能侵害到社会、集体或者第三人的合法利益，这是法律所不允许的，也违背了行政诉讼制度的初衷。三是有限原则，这是指行政诉讼中适用和解的案件范围应当是有限的。从行政机关权力的特有属性来看，行政诉讼中并非任何有争议的行政行为都可以适用和解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能，不同性质的具体行政行为和不同类型的行政诉讼案件使行政诉讼的和解受到限制，另外，如果不对行政诉讼和解的范围做出限制，可能会导致和解权的滥用，这样很容易损害到国家和集体利益。实践证明，对于行政诉讼案件，在查明事实、分清是非的基础上，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿的基础上，争取协调和解解决，实现办案的法律效果与社会效果的有机统一，增进有关当事人与行政机关之间的相互理解和信任，促进社会和谐是符合当前形势发展需要和切实可行的，也是需要进一步探索和完善的。[page]
三行政诉讼与国家赔偿的未来展望
和谐社会离不开稳定的社会环境，在所有影响社会稳定的因素中，政府与人民群众的关系最为重要，而行政审判的核心功能就是保护行政相对人的合法权益，监督和支持行政机关依法行使职权，从而协调公共权力与公民权利的关系。从这个意义上讲，构建和谐社会，对于行政审判工作而言责任更为重大，构建和谐社会要求行政审判发挥不可替代的作用。在这样的背景下，我国行政诉讼和国家赔偿必将在以下方面取得发展。
(一) 建立多元化行政争议解决机制
我国当前争议解决机制存在着诉讼争议解决机制与非诉讼争议解决机制不能有效衔接，社会公众倾向于选择非诉讼的信访机制和诉讼机制来解决争议，而对于其他机制，比如人民调解、仲裁、行政复议等机制却存在着选择量不大的问题。社会公众愿意选择诉讼作为解决争议的机制，一方面导致大量的争议涌进法院，案件数量接连攀升，加大了法院的诉讼压力，加剧了人民群众的司法需求与人民法院的司法资源有限性之间的矛盾;另一方面又由于诉讼并不能如人们期望的那样能够解决所有争议，结果出现“案了事未了”的情况，引起人们对司法的抱怨，也影响到司法权威的树立。因此，我国行政诉讼和国家赔偿未来的发展方向就是要建立多元化行政争议解决机制，既有诉讼争议解决机制，又有非诉讼争议解决机制，这些机制都能得到应有的重视，都能够充分发挥作用。最大限度地回应社会对行政争议解决机制的不同需求，尽量提供体现不同价值取向的行政争议解决机制供当事人选择。这些相互平行的争议解决机制之间并无效力等级上的差别，也无管辖上的冲突，在争议是否提交给相应方式解决方面，唯一的决定性因素是当事人的合意，柯阳友、高玉珍：《诉讼内外纠纷解决机制的分流、协调与整合》，《河北法学》2006年第8期。从我国现行的法律制度看，凡是符合行政诉讼法受案范围的，均可以通过诉讼渠道求得司法救济。同时，我国也规定了较明确的行政申诉信访和行政复议制度，有关法律也都进一步规定了行政申诉信访制度救济的方式，行政管理相对人可以完全按照自己的意愿选择不同的救济途径和救济渠道。
(二) 充分发挥行政复议在化解行政争议方面的作用
从行政复议案件情况看，2003~2005年三年时间里，全国各级行政复议机构受理和审结行政复议案件约为6万多件，远远低于同期全国法院受理和审结的行政诉讼案件数量。从2005年全国行政复议案件审结情况来看，申请人撤回申请的13020件，占18.57%;行政复议机关复议维持原具体行政行为的41732件，占59.54%;经复议后撤销原具体行政行为的9107件，占12.99%;经复议后变更原具体行政行为的1606件，占2.29%;经复议后确认原具体行政行为违法的527件，占0.75%;经复议后责令被申请人履行职责的700件，占1.00%;经复议后采用其他方式审结的3403件，占4.86%。这说明经过行政复议后，有18.57%的复议申请人撤回复议申请，其中有一部分是复议机关进行了有效调解、被申请人与申请人进行了协调和解，申请人认为已经达到复议目的，从而撤回复议申请。经复议后，复议机关对原具体行政行为做出撤销、变更、确认违法、责令履行的占17%。由此可见，行政复议程序解决行政争议的作用越来越大，当然还有很大的作用空间。“我国现阶段的行政管理状况尚不如尽人意，行政复议制度又具有便民、快捷、不收费的特点，行政复议案件至少应当保持在行政诉讼案件的2~3倍，才算基本上达到制度设计的本来目标。但是，行政复议法实施三年多来的结果证明，行政复议制度的功能远未发挥到理想状态，相反此前行政复议条例曾经经历的由初期短暂的社会期望到后期长久的社会失望的困境，又渐渐显露端倪。”方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，《外国法译评》，2004年春季期。大量行政争议并没有在行政复议程序中被解决，原因可能是多方面的，其中一个很重要的因素就是行政复议并没有如人们所期待的那样充分发挥作用，没有形成类似于诉讼程序的公正高效权威的行政争议解决机制。因此，在行政诉讼中，一是要对行政复议决定进行合法性审查。人民法院要进一步通过有效确认行政复议机构的案件受理范围，维护行政复议决定的权威性，积极宣传行政复议解决行政争议的特点及优势，从而充分发挥行政复议在多元化争议解决机制中的作用。对行政复议进行司法审查与监督，要遵循有利于保护当事人合法权益、有利于促进行政机关依法行政的指导思想，依照全面审查、适度审查的原则，促进行政复议的健康发展。二是要进一步加强对行政复议的监督，对具有法定撤销情形以外其他影响行政复议准确性的问题，应当向行政复议机关提出司法建议。三是要进一步加强与行政复议机关的沟通联系，通过定期共同举行业务交流研讨、举办法律法规司法解释培训等方式，在法律适用、工作程序操作等方面取得共识。对应撤销行政复议决定或应重新做出行政复议决定的，在判决后与行政复议机构做好沟通，从而有效提高行政复议的质量。[page]
(三) 建立公正高效权威的行政诉讼制度
随着计划经济向市场经济、单位人向社会人、权力社会向权利社会的转变，利益主体呈现多元化，社会矛盾增多，我国的行政争议近年来剧增，法院日益成为国家、社会与公民团体及个人之间的纠纷的解决者。随着经济的发展和社会的进步，我国法院的功能也发生了变化，即从传统意义上的依法强制性地解决当事人之间的争议，到当前除了解决争议这一基本功能外，还具备了控制社会、制约权力、解释法律等延伸功能，并且其内容仍在不断完善中。必须认识到法院不是万能的，应科学定位法院的功能。当然，法治是解决社会矛盾的最佳途径，司法则是解决社会矛盾的最终途径。人民法院的根本职责是化解社会矛盾，维护社会稳定，保障经济发展，促进社会和谐，实现公平正义。在我国，刑事、民事和行政诉讼共同构成了人民法院完整的审判权，在三大诉讼中，行政诉讼调整的是不平等主体之间的行政法律关系，行使审查监督各级行政机关具体行政行为的合法性的重要职责，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。因此，行政诉讼通过对政府行政行为合法性的审查，监督、规范行政机关的行政行为，对于推进依法行政具有重要作用。随着我国行政诉讼法的修改和完善，我国在公正、高效、权威的行政诉讼制度方面必将取得重要进展。
(四) 促进行政复议制度与信访制度、行政诉讼制度的衔接
中国现行的《行政复议法》在制度的规定上较为原则，不具有可操作性，许多制度有待细化，如在复议审查后的结案方式上，目前的维持、撤销、变更、确认违法、责令履行法定职责的结案方式，远不能适应纷繁复杂的各类复议案件的处理。行政复议程序制度的规定不完善，不符合现代法治的正当程序原则，因此，应加快行政复议法的修订工作，包括丰富行政复议决定的种类，加强行政复议程序制度的制定与完善，等等。
应协调处理好行政复议与信访工作的关系。各级行政复议机关要认真研究行政复议与信访工作的衔接办法，建立、健全行政复议与信访工作协调机制，使行政复议与信访工作形成合力，共同解决行政争议，有效化解社会矛盾。行政诉讼法在受案范围、审查原则、审查范围等方面与行政复议法相脱节，前者在这些方面的规定明显要窄于后者，造成实践中对不属于行政诉讼受案范围的事项做出复议决定，复议决定却赋予了相对人诉权等问题，影响了复议机关审查与法院审理的权威性。因此，必须尽快修改行政诉讼法，使其在受案范围、审查范围、审查原则等方面与行政复议法相协调、相对应，如将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，扩大合理性审查范围，等等。[page]
(五) 探索建立行政诉讼和解制度
协调、和解、调解是中国特色的化解矛盾纠纷的有效途径。当前我国正处于社会转型、体制转轨和矛盾凸显时期，行政案件情况复杂，必须建立多元化的行政争议解决机制。既要依靠党政组织、司法机关，又要发挥群众自治组织、社会组织的作用;既要运用法律手段解决矛盾纠纷，又要大力弘扬“和为贵”的传统文化，更加注重运用协调和解手段化解行政争议。应当说，行政诉讼是解决行政纠纷的一个重要途径，但不是唯一途径，法律赋予法院的监督手段也是有限的，在一些特殊情况下，法院依法独立行使审判权应当与加强同行政机关的协调结合起来，在不违反法律规定的情况下，从“官了民也了、案了事也了”的角度，选择对保护相对人合法权益最有利的方式解决纠纷，而决不能简单地以一纸判决结案。我国现行行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件不适用调解。这一规定的基本含义是：法院在审理行政案件中，应当对被诉具体行政行为是否合法依法做出明确判断并进行裁判，不能违反法律随意处分公共权力和当事人合法权益。这在行政诉讼制度建立之初，无疑具有积极意义。但随着形势的发展，特别是党中央提出的构建社会主义和谐社会的重大战略决策，行政案件不适用调解已不能适应形势发展的需要，也不利于政府与人民群众和谐关系的建立。行政诉讼对于公民、法人及其他组织等相对人来说，是一种不可或缺的司法救济制度，其作用的发挥在于维护公民、法人及其他组织的合法权益，监督和规范行政行为。随着和谐社会理论的提出，行政审判应以密切“官”民关系，解决行政争议作为一项重要职能。既要运用法律手段解决矛盾纠纷，又要更加注重运用协调、和解手段化解行政争议。判决强调的是诉讼程序的严谨、周密，诉讼实体的非此即彼，但实践证明，判决并不是解决纠纷的唯一手段，而且在某些情况下，诉讼的效果并不理想，往往形成“官了民不了、案结事未结”的局面，而协调、和解和调解作为中国特色化解矛盾纠纷的有效途径，较之于判决则具有灵活、便捷、高效的特点，既能节约诉讼成本，又能缓和矛盾，消除或减少对抗。现行行政诉讼法虽然规定审理行政案件不适用调解，但从立法精神上看，并没有禁止当事人和解。这是以人为本、维护广大人民群众利益的根本要求，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。当然，随着形势的发展，现行行政诉讼法应予修改和完善，将协调和解作为行政诉讼的一项基本制度予以确认。(程琥 北京市高级人民法院法官，法学博士)[page]
