案情：
某地县农业局于2002年3月20日，对化肥经销商李某经销的化肥进行抽样检查把抽检样品送土壤肥料质量监督检验站检验，经检验，李某的化肥为不合格产品。因此，县农业局于2002年6月13日作出罚款18000元的行政处罚决定。李某把此情况告诉了生产厂家。生产厂家答复该产品是合格产品。经销商李某在法定的期间内未申辩、未履行也未提起诉讼。该行政处罚决定生效后，县农业局申请法院强制执行。法院受理后，裁定准予强制执行，执行期间，李某自动履行了义务，法院收取了500元执行费用，该案由2002年10月18日执行完毕。为此，李某于2002年11月18日以产品不合格为由起诉了生产厂家。该案经一审，二审法院判决认定该产品为合格产品，县农业局认定该产品不合格是因为检验标准错误而导致，故所受损失由李某承担。一审、一审李某共花费诉讼费用1440元。李某于是在2004年元月9日向县农业局提起国家赔偿申请，县农业局在法定期间内未作答复。李某于2004年3月18日以县农业局为被告向法院提出国家赔偿诉讼。
分歧：法院受理后，经审查，查明该具体行政行为是违法的。但对该案的处理结果存在五种不同意见。
第一种意见是驳回原告李某的赔偿请求。认为，李某没有在规定的时间内提出陈述申辩或要求组织听证，申明销售的产品合格，未在规定的期限内申请上一级机关复议或向法院起诉、主张权利，以致处罚决定生效，李某属自动放弃权利。该行政处罚生效后，该具体行政行为具有拘束力、确定力，李某不能再在权利救济程序中对具体行政行为效力提出异议。县农业局依据行政诉讼法第六十六条的规定申请法院强制执行，符合法律的规定。法院经审查并裁定准予强制执行，属执行生效的法律文书。本案中县农业局无过错，法院也无过错，故应判决驳回原告的诉讼请求。
第二种意见是裁定驳回原告李某的起诉。认为，原告李某提起国家赔偿没有经过“违法行为确认程序”。只有经过确认程序，判定国家机关及其工作人员行使职权的行为违法后，当事人才能就所受人身、财产上的损害申请国家赔偿。如未被确认为违法，则当事人不得提起国家赔偿。而且根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“单独提出行政赔偿，如加害行为为具体行政行为的，该行要已被确认为违法”。本案中，县农业局的具体行政行为并未被依法确认为违法，未被法定部门撤销，民事判决书并不能否定业已生效的行政处罚决定书。故本案中提出国家赔偿，不符合行政赔偿的程序规定，应裁定驳回原告的起诉。[page]
第三种意见是应变更被告由执行法院承担赔偿责任，县农业局不负责任。认为，县农业局对生效行政处罚决定依照行政诉讼法规定申请法院强制执行，符合法律规定。法院对具体行政行为的执行，首先应进行合法性审查。本案中的具体行政行为，法院经审查并裁定准予强制执行，直接导致损害结果的发生。如本案中的具体行政行为有错，法院应裁定不予强制执行，避免损害后果的发生。说明法院审查不严，有过错，对损害后果 发生应承担赔偿责任。而且根据国家赔偿法第三十一条的规定，人民法院对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，人民法院也应承担赔偿责任。
第四种意见是县农业局承担全部赔偿责任。认为，具体行政行为是县农业局作出的，符合国家赔偿责任的构成要件。侵权主体是县农业局，因他的具体行政行为错误，导致损害后果的发生，属国家行政机关执行公务侵权;损害行为与损害后果之间存在因果关系。持这种观点的法律依据是国家赔偿法第四条规定，违法实施罚款，吊销许可证和执照、停产停业、没收财物等行政处罚，损害当事人权益的，受害人有取得赔偿的权利。
第五种意见是县农业局承担返还罚款责任，其余损失由原告自负。认为，县农业局违法的具体行为侵犯了行政相对人合法权利，符合国家赔偿法关于国家赔偿责任构成要件的规定，其应承担返还财产的行政赔偿义务。其余损失(包括执行费用、诉讼费用、差旅费等)由原告自负。因为原告在县农业局作出具体行为后，未在法定的时间内陈述、申辩或提出法律救济，导致损失的进一步扩大，扩大部分的损失应由原告自负。
评析：笔者同意第五种意见。
理由是：一、本案符合国家赔偿责任的构成要件，本案主体是县农业局，属行政机关，符合国家赔偿责任的主体要件;违法具体行政行为是县农业局作出的，属县农业局执行职务的行为，符合国家赔偿责任的行为要件;县农业局的违法行政行为与损害后果存在因果关系，符合国家赔偿责任的损害结果要件;国家赔偿法第四条规定，行政机关及其工作人员行使职权时有违法实施罚款行政处罚侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。符合国家赔偿责任的法律要件(即有法律规定)。因此，原告李某有权提出国家赔偿。故第一种认为原告李某属自动放弃权利，应驳回其赔偿请求的观点是错误的。
二、根据《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，行政赔偿诉讼的受案范围是，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯该法规定的人身权和财产权，以及与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的给公民、法人或者其他组织造成损害的违反行政职责的行为。很显然，本案属于法院的受案范围。第二种观点认为原告李某未经“违法行为确认程序”，认为确认程序是当事人申请国家赔偿的前置条件。而根据《行政诉讼法》第67条第二款规定，“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”在这里，只是将赔偿义务机关先行处理程序作为前置条件，并没有把“违法行为的确认程序”作为前置条件。《国家赔偿法》第九条规定，“赔偿义务机关对依法确认有本法第三、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”同样没有把“违法行为确认程序”作为当事人申请行政赔偿的前置条件。本条的“依法确认”只是充分条件，而不是必要条件，当事人可以未经确认程序直接向法院提起行政赔偿诉讼，这样有利保护受害人的合法权益，防止行政机关规避法律，逃避司法审查。如本案可防止县农业局拒不确认具体行政行为违法而使受害人的合法权益得不到保障。本案中，李某已向县农业局提出赔偿申请，县农业局在法定期间未作答复。可以认定县农业局未履行确认义务。因本案中化肥的质量经一审、二审法院认定是合格产品。而县农业局是以该批化肥质量不合格为事实依据作出的行政处罚，故县农业局在申请人李某提出赔偿请求后，应依法确认该具体行政行为违法。而县农业局未作答复。根据法律的等级效力原则和保护弱势相对人权益原则，原告李某可以直接、单独提起行政赔偿诉讼。第二种认为应驳回原告起诉的观点，应不予支持。[page]
三、根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十九条规定，“行政机关依据行政诉讼法第六十六条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为，由于据以强制执行根据错误发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告”。故本案中被告应是县农业局。《国家赔偿法》第三十一条规定的“对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误”是指对上述法律文书执行措施违法，因此侵犯了公民、法人和其他组织的人身权和财产权，而不是执行错误的判决、裁定和其他生效法律文书。本案中是执行了错误的行政处罚决定。故第三种认为应变更法院为被告的观点不能成立。
四、原告李某作为销售商，有验明产品合格证明和其他标识的义务，应该知道该产品是合格产品。而没有在规定的时间内提出陈述申辩，申明销售的产品合格，特别是在生产厂家告知是合格产品时，仍未在规定的期间内要求法律救济，导致损失的进一步扩大。这种扩大损失部分是由受害人怠于依照法律规定的方式寻求救济，采取措施而导致。对于因此而造成的损害扩大部分，国家不负赔偿责任，故第四种认为应由县农业局全部赔偿的观点，不予支持。
