熊 昭 重庆天之合律师事务所
一、我国行政赔偿范围现行规定
从历史上看，我国关于行政赔偿范围的规定经历了一个从无到有，从窄到宽的过程。1954年宪法第97条对国家赔偿作了原则性的规定：由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有权得到赔偿的权利；1982年宪法第41条第2款对国家赔偿的规定也是原则性的：由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受损失的人，有依照法律的规定取得赔偿的权利；1986年颁行的《民法通则》第121条则将行政赔偿作为一种特殊的民事侵权责任加以规定：国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。但对行政赔偿的范围却没有具体规定。直到1994年《国家赔偿法》的出台，我国行政赔偿的范围才有了具体而明确的规定。其规定的形式是概括式和列举式相结合。其中第二条采取的是概括式：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说，通常情况下，凡因行政机关违法行使职权造成行政相对人合法权益受损的事项都应纳入行政赔偿的范围。第三条和第四条则在概括式的基础上采取列举式规定了国家承担行政赔偿责任的两类事项：
（一）行政机关及其工作人员侵犯公民人身权的赔偿
人身权是公民最基本、最重要的权利，它指那些与权利主体的人身不可分离的权利。其内容包括人身自由权、生命健康权、身体权、姓名权、名誉权、名称权以及监护权等。但我国《国家赔偿法》只规定侵犯其中最重要的两项权利，既人生自由权和生命健康权，国家才承担赔偿责任。
１、关于侵犯人生自由权的赔偿。《国家赔偿法》第三条第一、第二款规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（１）违法拘留或者违法采取限制人身自由的行政强制措施的；（２）非法拘禁或者以其他方式非法剥夺公民的人身权利的。”由于行政拘留是我国现行的最严重的涉及公民人身自由的行政处罚措施，所以对其实施法律上规定了严格的限制条件：第一，实施行政拘留的主体必须是县以上公安机关及安全机关，其他组织都无权实施。第二，行政拘留的实施必须符合法律的规定。在我国，只有全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律才能作为行政拘留的依据。第三，行政拘留的最高法定期限不得超过十五日。第四，行政拘留的作出必须符合法律的程序规定。第五，行政拘留的作出不存在显失公正的行为。如果行政机关在作出行政拘留时违反了上述条件之一，其行为就构成违法，此时，行政机关就应承担相应责任。此外，依上述规定，如果行政机关非法拘禁或者以其他方式非法剥夺公民的人身自由，国家也应当承担行政赔偿责任。这主要指两种情况：一是行政机关及其工作人员根本无法律所规定的权力，但它却为了某种行为。如公安机关以外的行政机关实施了对公民人身自由进行限制的行为，就是非法拘禁；二是该行政机关有权限制公民的人身自由，但其在行使职权时，非法行使职权。如公安机关以凭空捏造的名称限制或剥夺公民的人身自由也构成非法拘禁。 [page]
2、关于侵犯生命健康权的赔偿
《国家赔偿法》第三条第三、第四款规定了两种情况国家要承担行政赔偿责任：第一情况是行政机关“以殴打等暴力行为或者唆使他人殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。”其中殴打的主体是行政机关及其工作人员或者受行政机关委托行使行政职权的组织及个人；除殴打外，还有捆绑、示众、挂牌、罚站、罚跪等行为也属于暴力行为；唆使则是指上述人员鼓动他人殴打公民的行为，例如看守人员以明示或者暗示的方式唆使犯人殴打等。第二种情况是行政机关“违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。”我国《人民警察使用武器和警械的规定》中明确规定，使用武器和警械的是人民警察、武警部队人员；武器和警械是指枪支、警棍、手铐等。武装人员在使用武器和警械时必须依法使用；武装人员和其他行政人员违法使用武器和警械造成公民身体伤害或者死亡的，国家应当承担赔偿责任。
（二）行政机关及其工作人员侵犯财产权的赔偿
根据现行《国家赔偿法》的规定国家对财产权的赔偿范围主要有以下几项：行政处罚中的财产权、财产保全措施及财产征收等。
第一， 关于行政处罚中的财产权处罚的赔偿。
《国家赔偿法》第四条第一款规定：行政机关及其工作人员违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚给受害人造成财产损失的，国家承担行政赔偿责任。行政处罚在实际运行过程中主要存在以下几种违法行为：（1）处罚主体不适格。行政处罚的实施主体须是具有行政处罚权的组织，没有行政处罚权的组织不得实施行政处罚，而且不同的行政机关具有不同的行政处罚权，行政机关不得行使本不属于自己的行政处罚权。例如，行政拘留只能由公安机关实施，其他任何行政机关都不拥有该种权力。（2）处罚对象不当。行政处罚的对象是指违反行政法律法规的公民或者其他组织。如果对没有违法行为的行政相对人进行行政处罚就是违法行为。例如，行政机关对当事人的亲属进行处罚。（3）处罚内容不当。它主要指行政机关在作出行政处罚时认定事实错误或者适用法律不当。例如，行政机关认定事实时把甲的行为认定为乙的行为就属于此种情况。（4）处罚程序不当。我国《行政处罚法》及相关法律、法规都规定了行政机关及其工作人员进行行政处罚时所必须遵守的程序。如果在行政执法过程中出现了程序上的错误，则该行政行为就属于违法行为，由此给当事人造成的财产损害，国家也要承担行政赔偿责任。 [page]
第二， 关于财产强制措施的损害赔偿。
我国《国家赔偿法》第四条第二款规定：行政机关“违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政措施的”，受害人有取得赔偿的权利。财产强制措施是指行政机关在对案件调查过程中为保全证据或者维持原状，等待作出有效的处理决定时常用的一种行政手段。其中查封就是将物品帖上封条，任何人不得动用和变卖，待案件查清后在作处理；扣押是指对涉案物品的扣留，以防止财产转移；冻结是指行政机关通过银行或者其他金融机构，暂停公民、法人或者其他组织帐面资金的流动和使用。如果行政机关违法采取上述行政措施造成公民财产受损的话，国家就应当承担行政赔偿责任。
第三，关于行政征收财物的赔偿。
我国《国家赔偿法》第四条第三款规定：行政机关“违反国家规定征收财物、摊派费用的”，受害人有依法取得赔偿的权利。国家为了行使其职能必须向公民、法人和其他组织征收财物，但其征收行为必须依法进行。如果行政机关违反国家法律、法规乱收费的或者摊派费用的，国家应承担赔偿责任。
总的说来，我国现行《国家赔偿法》赋予了作为行政相对人的公民、法人及其他组织在其合法权益因国家机关及其工作人员的不法侵害造成损害时，有依法取得国家赔偿的权利。这在我国法治史上无疑有着特殊的意义。但同时我们也发现，《国家赔偿法》关于赔偿范围的规定具有先天的缺陷，即赔偿的范围太过狭窄，许多本应纳入赔偿范围的事项都没有规定，这在一定程度上妨碍了国家赔偿制度功能的发挥。下面拟就其缺陷加以粗略分析，以期加深对国家赔偿制度的认识。
二、我国现行行政赔偿范围之规定的不足
（一）因国家从事某些国计民生不可或缺但又具有高度危险性的行业而给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的赔偿问题。
从理论上说，国家从事这些高度危险性的行业是为公共或公益上的必要，如果因为公益之目的而某些特定的个人遭受牺牲，则有悖于社会公正。因此，应当按照公共负担平等的原则将行政危险造成的损害由个人承担转移给社会全体承担，即应当由国家对因行政机关从事危险行业而造成的损害承担行政赔偿责任。也就是说，国家从事某些国计民生不可或缺但又具有高度危险性的行业时，无论有无过错或者是否违法，只要有损害结果发生，就应当承担赔偿责任。现在，世界上不少国家都作出了类似的规定。如法国规定，因公共财产、公共职业、相邻关系、拒绝执行法律判决和立法等产生的危险而造成的公民的合法权益遭受损失时，国家都要承担相应的赔偿责任。又如英国1965年的核装备法、煤气法，1972年的有毒废品安置法等也规定国家对该危险行业造成的损害承担赔偿责任。此外，美国有的州侵权法也作出了同样的规定。但我国对之未作出规定，并且认为只有国家机关或者工作人员违法行使职权造成损害时，国家才对之造成的损害承担责任，这不能不说是一个遗憾。 [page]
