食品安全法修订草案在立法说明中指出,此次修订的总体思路,是要建立最严格的全过程监管制度。按照通俗理解,这个全过程,显然应当是从“田间地头”开始。
但是,修订草案在其总则中提到:供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理,遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是,制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息,应当遵守本法的有关规定。
对此,北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬认为,用食品安全法和农产品质量安全法分别调整食品和食用农产品,是我国法律体系不完善的突出表现,也存在巨大的食品安全隐患。他建议,废止农产品质量安全法,将其相关内容纳入食品安全法。
何谓农产品?按照农产品质量安全法规定,农产品是指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。实际上,农产品还包括一些不能吃的,比如棉花、蚕丝、花卉、树木等林木制品。
“结合法律相关条款,从立法目的、监督检查和处罚范围分析,我们基本可以认为,农产品质量安全法所指的‘农产品’,是指‘食用农产品’。”刘兆彬说。
对于修订草案将“食用农产品”排除在外,刘兆彬指出,这首先是概念上的混乱。
“食品安全法在附则中有明确的食品定义,即各种供人食用或者饮用的成品和原料。但在总则中为了两法衔接又给出一个食用农产品的概念。不知二者在内涵、外延是什么关系?如果二者并列,则应当给出本质区别;如果二者包含,则不必重复,引起混乱。”
“而在农产品质量安全法中,对什么是食用农产品则连个定义都没有,只是散见于个别条款。但有一点很明确:农产品不等于食品。因此,用农产品质量安全法来监管原食品和食品原料,显然是非常不科学、非常不严谨的做法。”刘兆彬说。
其次是制度设计上的混乱。刘兆彬指出,在农产品质量安全法中,有许多不严谨之处。
比如,定义质量安全时,用质量符合安全即等于质量安全。定义农产品时,用初级产品来涵盖获得的植物、动物、微生物及其产品。定义监管主体时,有农业主管部门和其他有关部门,但在监管检查、法律责任中,并无其他有关部门。
而在定义农产品的生产者时,使用了农产品生产企业和农民专业合作组织的概念,“似乎生产者是一回事,企业是另一回事,二者有时又是同一回事。”
刘兆彬介绍,在监管制度的设计上,农产品质量安全法的大部分内容都放在了外部性管理上,如产地、环境、农业投入品、产品包装、标识等。
“而恰恰对食物本身的安全性、营养性、物理、化学、生物等理化指标、感官指标的监管上,只用标准一词涵盖了事,而我们的标准又是最短缺、最不明确的。于是出了问题全怪标准,生产者、经营者、监管者都没什么责任了。这是巨大的黑洞!”他说。
再次,两法衔接上有断裂。刘兆彬指出,修订稿对食品安全法和农产品质量安全法的衔接只有一两条原则规定。
刘兆彬告诉记者,仔细对照两法,无论是食品的概念、制度安排、监管主体、监管对象、检验检测、法律责任等重大内容上,根本无法衔接,都是各干各的事。
“而当今世界各国对食品安全的监管大都是从田间到餐桌一个完整的链条,分工和主管部门可以有不同主体,但监管制度应当是高度一致的。特别是对食品源头这一块,前后不衔接,会留下巨大的安全隐患。”他说。
刘兆彬认为,我国食品安全法实施五年来,食品安全形势依然严峻,很重要的原因就是由于两法断裂,源头这一块没有管住管好。“源头管不好,加工、流通、餐饮管的再严格也是事倍功半。”
刘兆彬建议,废止农产品质量安全法,将其相关内容纳入食品安全法。保持食品安全监管制度的一致性、完整性、科学性,在分工上可由农业、林业、食药等部门各司其职。
“回顾历史,当年制定农产品质量安全法时,很多人就提出它具有过渡性。有了食品安全法后,确应将二者统一,否则既浪费了立法资源,又造成断裂和低效!”他说。
