养老保险是现代社会保障制度的核心内容之一，其本质是防范和化解个人老年后的生活收入风险。换言之，养老保险是国家对因年老而退出劳动领域的人提供基本生活保障的一种社会制度安排。但由于我国的二元经济结构，致使城乡养老保险制度差距巨大，如何找准当前农村社会养老保险制度改革的切入点，探讨城乡基本养老保险制度一体化，已成为全民共享改革开放成果所急需解决的重要问题之一。
一、步履蹒跚的农村社会养老保险制度
1991年我国启动了农村社会养老保险工作，1992年民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，明确了农村社会养老保险工作的方针、原则及具体的资金筹集方式和管理办法，将农村社会养老保险工作正式纳入政府职责之中。
现行农村社会养老保险制度的主要特点：一是资金筹集，以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持;二是缴费和支付方式，实行储备积累，将个人缴费和集体补助全部记在个人账户中，属个人所有，养老金领取的依据是个人缴费的多少和积累时间的长短;三是参保对象，农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度;四是基金管理，以县为单位统一核算、统一管理，资金运营以存银行和购买国债为主;五是实施原则。政府组织引导。农民自愿参与，个人缴费金额根据经济承受能力自由选择。
与城镇基本养老保险制度相比较，主要区别：首先是保险性质不同，城镇基本养老保险是用人单位、劳动者根据国家法规要求缴纳养老保险费，具有强制性，而农村则是自愿参与。政府只是组织者和引导者。其次是资金筹集方式不同，城镇基本养老保险金来源于国家、用人单位和劳动者，三者承担比例有法规约束，而农村主要来源于个人缴费，无国家投入，集体补助部分亦无政策约束。最后是基金管理方式不同，城镇基本养老保险基金由专司其职的社会保险经办机构管理，有严格的规范，而农村基金管理则处于粗放之中。
造成如此差异的根本原因是城乡二元经济结构。尽管如此。从农村传统的家庭养老方式迈向社会养老方式，该制度的探索性、尝试性、开创性仍是不言而喻的。总结这十多年的探索经验，对于改革和完善农村社会养老保险制度显得尤为可贵。
以湖北农村为例，到2006年已有95个县(市、区)、1067个乡镇开展了该项工作，有306万农村人口参保，基金累积达6，19亿元，已有近3万人享受养老金。但是，在此十多年的发展中，也经历了较大的波折。例如，1997年基金累积已达6亿元，参保人数为360多万，此后基金积累和参保人数停滞不前，而且现有参保人数仅为农村从业人口的16%，还有逐年减少的可能。究其根源：[page]
第一，现行农村社会养老保险不具有社会保障性质。社会保障制度的基金来源应由政府和用人单位出大头，受保人出小头。而《县级农村社会养老保险基本方案》则是坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹资原则，既没有法律的强制性，也没有国家资助，因各地农村乡镇企业效益差距大，集体积累普遍弱化，以至于“集体补助”部分难以兑现，致使农村养老保险基金中91%为个人缴纳，集体补助仅占9%，仅有个别县(市、区)政府给予村干部一定的财政补贴。这种以个人储蓄为主的完全积累模式近乎于商业性养老保险，偏离了社会养老保险制度设计时的本质要求，其最大弊端是，能参保的多是有收入保障的农民，低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。
第二，农村社会养老保险缺乏法规保障。现行《县级农村社会养老保险基本方案》已严重滞后于农村经济社会发展，因缺乏效用等级更高的法律规范，各地往往依据自定红头文件行事，致使社会养老保险的政策环境差、可持续性差，影响了农民的投保信心，也损害了政府的诚信。
第三，农村社会养老投保档次过低。现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择。由于制度设计的缺陷和政府推行中的问题，加之个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。据测算，如以每月投保2元计，在不考虑利率下调或通货膨胀等因素的条件下，缴费10年后个人每月可领取养老金4元7角，缴费15年后每月可领取9元9角，这显然无法养老。由此可见，一个不符合现实国情的制度，执行的结果有可能是徒有虚名，甚至是名存实亡。
第四，农村社会养老保险基金保值增值困难。按规定，基金的保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。湖北参保的县级单位一般都选择存入国家专业银行，受1996年后银行利率多次下调以及通货膨胀等因素影响，现有基金难以保值，更难增值。其结果，一方面，导致投保人的实际收益明显低于预期养老金收益，农民的信心受到挫伤，引发部分农民退保，这也是1997年后基金积累和参保人数停滞不前的主要原因;另一方面，导致保险基金收支失衡，基金的增长速度不及养老金发放的增长速度，出现负增长，支付负担日益加重。
二、农村社会养老保险制度改革的切入点——特殊群体[page]
发达国家的经验表明，政府介入农村社会养老保险领域，大都在工业有能力反哺农业的工业化中期。主要做法是，通过立法来实现农村人口基本生活的社会保障，并为农村社会养老保险注入财政资金。我国现已进入以工促农、以城带多的工业化中期初始阶段，完善农村社会养老保险制度的经济社会条件正在形成。如何找准切入点，已成为现实农村社会养老保险制度改革的迫切要求。
根据当前农村人口结构和社会生活状况，我们认为，应将农村特殊群体作为社会养老保险制度改革的切入点。农村特殊群体包括三类人：一是农村的“五保”户、贫困户，他们是农村社会救济的对象。按照恩格尔系数法计算，当前我国农村老年贫困发生率为27%—39%，城市老年贫困发生率为21%—30%，农村老年贫困者远多于城镇。二是计划生育户即独生子女户和两女户。他们因响应国家号召，为控制人口增长作出了贡献。经过计划生育30多年的历程，他们逐渐进入老年，按现行“农村计划生育奖励扶助制度”，当其夫妇一方或双方年满60周岁时，可领取每人每年600元的养老扶助资金，这与他们所作的贡献相比是不相称的，尤其是那些因缺少劳力而陷于生活窘迫的家庭，该奖励只是杯水车薪。三是失地农民，尤其是进入老年的失地农民，他们丧失了劳动能力，又没有了土地的生活保障，成为养老保险制度必须涵盖的对象(由于各级政府正在逐步完善并严格执行有关征地政策和法规，这部分人的养老保险与征地政策密切相关，因而不作为本文论述的重点)。
在农村社会养老保险制度改革中，尤其是在增强和完善其“社会性”和“福利性”的过程中。农村特殊群体应成为重点关注的对象。在农村社会养老保险制度向城镇基本养老保险制度对接的起点上，可通过建立最低生活保障制度予以过渡，农村特殊群体应该成为该变革的首批受益者。
当然，社会救济与社会保障是两个不同的概念，社会救济的主体是国家和民间团体，对象是弱势群体，理念是扶贫帮困，其权利与义务不对等，而社会保障的主体是国家、用人单位和个人。对象是全体劳动者，理念是社会公平，其权利与义务是对等的。由于中国农村养老保险制度尚在起步中，社会保障与社会救济相互交融和整合，既能在一定意义上缓解财政资金的紧张，又能彰显社会公正。仍以湖北为例，2007年建立的农村最低生活保障制度，将110万特困救助对象纳入了低保范畴，领取计划生育养老扶助资金的农村人口不到0.3%，二者合计占农村人口尚不到4%。可见，社会救济和计划生育奖励资金所能惠及的农村人口仍是极其有限的。[page]
以社会公平理念论，由于人口控制直接削弱了家庭的养老功能，计划生育户是最该享受社会养老保险的群体;“五保”户和贫困户本来就身陷困境，且是整个社会中的极贫极弱者，也应是享受基本养老保险的主要对象。现行制度缺陷则是，因为没有政府资金投入，养老保险主要靠个人缴费，低收入和贫困户被排除在外，作为有功之臣的计划生育户也难以从中受惠。还须提及的是，随着城市化进程的加快，进城的大多是青壮年人，农村人口老龄化速度快于城镇，家庭养老功能在萎缩，倘若农村社会养老保险不能惠及老龄人口，贫困就会光顾他们。因此，农村社会养老保险制度的改革应优先考虑这一特殊群体，将他们作为农村社会养老方式改革的重点。在农村社会养老保险机制改革突破的同时，缩小城乡之间过大的贫富差距，实现社会公平，已是不容忽视的社会现实问题。
农村特殊群体享受社会养老保险，关键是实行非均衡性制度安排，即建立与地区经济增长相适应的养老保险制度。制度设计的目标首先应是建立健全农村最低生活保障制度，通过低保解决当前部分老龄人口贫困问题，并逐步过渡到社会养老保险制度的完善和推广，以此应对农村人口老龄化的到来。制度设计原则应是，保障基本生活，实现社会公平。制度设计的宗旨应是，以家庭养老为主，政府补助为辅。此外，在建立该制度时要注意与现行农村社会养老保险制度、计划生育保险制度和扶助奖励制度以及其他社会保障制度等的配套和整合。
三、制度创新是农村社会养老保险事业发展的出路
在“以_人为本”的政治理念中。一切经济、政治、文化的社会改革宗旨就是实现人的全面发展，因而，保障每个劳动者老年生活安全、规避收入风险的养老保险制度改革更应凸显人的重要性，彰显社会公正。
目前，我国基本养老保险体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。故而，“低标准、高覆盖”仍应是未来相当一段时期内改革的主要任务和目标。低标准，是指由财政、用人单位(或集体组织)和个人出资的基本养老保险仅保障基本生活需求，更高的需求可通过用人单位(或集体组织)和个人的市场行为去实现;高覆盖。是指让更多的人享受到基本的养老保险。换言之，“低标准、高覆盖”就是强调，政府在有限的财力条件下应以实现社会公平为己任，尽可能为更多的人提供基本养老保障，农村养老保险制度应尽快纳入到该体制中来。[page]
农村基本养老保险制度改革的当务之急是确立近期目标。近期目标的确立，不仅要考虑社会需求，更要考虑承受能力和可行性。需求是无限的，承受能力永远是有限的，因此制度改革不得不考虑现实的承受能力。问题的关键是考虑谁的承受能力?显然，应该是养老保障制度主导者的承受能力。那么，谁是该制度的主导者呢?毫无疑问，在市场经济条件下，社会基本养老保险制度的主导者是政府，其主导地位可从下述三方面来界定。
其一，政府的职责。主要可归纳为五项。一是规制职责，即对社会基本养老保险制度的每个执行环节、执行标准、执行方式、运行机构、营运监管等各方面，以立法的方式作出全套制度安排;二是规划职责，根据经济社会发展建立并不断完善其规划，以便统筹兼顾，实现综合平衡;三是财政支持职责，政府以再分配的方式给予一定资金支持，以实现社会公平;四是监督执行职责，政府依法强制执行，并对其运行各个环节及结果进行监管;五是基金管理职责，政府应对该基金的征缴与支付实施管理，对基金的投资实施管理。
其二，政府与市场的关系。社会基本养老保险应该也必须由政府来主导，因为政府的职责是实现社会公平;市场的导向是效益的最大化，一味的市场化只会加剧贫富差距，加剧两极分化。所以，政府的财政介入，才是市场经济中实现基本养老保险社会公平的关键要素。
其三，财政支持与社会公平的实现。政府的财政支持意味着参保者享受到了社会财富的再分配。因而它具有社会公平性质。但现实中，由于基本养老保险制度仅惠及城镇居民，现行的农村养老保险制度并未享受到财政支持，因而存在着事实上的不公平。当然，绝对的公平并不存在，任何一项实现社会公平的制度都是从不公平开始的。从历史的角度看，农村的土地政策在一定程度上起到了生活保障的作用;从现实的角度看，在逐步扩大基本养老保险覆盖面的过程中，将农村的特殊群体首先纳入其中，并随财力增加不断扩大农村社会养老保险覆盖面，正是为了渐进式地兑现社会公平。至于财政支持的力度问题，据西方的经验总结，政府投入多，公平程度不一定高，但政府投入少，公平程度往往偏低。因而，“低标准、高覆盖”正可成为现实农村养老保障制度变革的准则。
综合上述，政府的主导性决定了基本养老保险制度自身的性质和特点，即该制度既要最大限度地实现社会公平，又要量入为出，保持财政的可持续性。正是在这个意义上，农村养老保险制度改革的关键就落在了财政的承受能力上。就目前我国经济发展水平来看，农村社会养老保险向城镇基本养老保险过渡还有相当长的路途，在此过程中，既要重视发展农村社会养老保险，也要重视提高农村家庭的养老能力，可乘新农村建设之势，总结已有经验，实现制度创新，在缩小城乡差距中，逐步推进养老的土地保障向社会保障过渡。[page]
改革现行农村社会养老保险制度的重点在于，从农村实际和农民特点出发，根据不同地区经济发展水平、集体经济承受能力和农民富裕程度制定配套政策，加强制度的法制化，设置多层次保险方式、多渠道资金来源和相对变通的基金管理模式，改变和提升现行农村社会养老保险的质量。建议在现有基础上，选择经济相对发达、集体经济实力较强和农民相对富裕的地区进行试点改革。试点内容：一是建立更具“社会性”和“福利性”的农村社会养老保险，即除了农民个人和集体缴费外，政府财政注入一定资金，坚持“援助自助者”原则。二是养老基金既要保值更要增值，允许将一部分基金交由专业投资公司进行市场投资，促其增值，增强农民参保信心和积极性;还可通过提高统筹层次，提高基金运营绩效。三是将个人账户与其储蓄、贷款、农业生产投资等有机联系，促进农村金融与养老保险的结合，引导和帮助农民积累资产，加快致富步伐。另外，要尽快建立健全失地农民的基本养老保险制度。农村养老保险制度改革还关涉到未来城乡一体化的发展，因此，其改革只能综合配套、分类渐进、分阶段有步骤地进行，政府应该拟出城乡一体化的基本养老制度发展的长远规划，以明确过渡阶段的政策及实践走向。
最后，不得不提及的是农民工的社会养老保险问题。现实中，就户籍制度论，农民工属于农村人口;就居住地的常住人口论，相当一部分农民工当属城镇人口。农民工群体流动于城乡之间，所具有的城乡双重身份、兼有的城乡不同特点，反映着城乡不同要求。在被城乡不同制度边缘化的同时，又成为城乡一体化新制度的最佳融合者。农民工的社会养老保险既不能照搬城镇基本养老保险，也无法复制农村社会养老保险，因为，前者隐含的城乡歧视对农民工不公，已形成的历史债务对农民工不利;后者的滞后性对农民工失去了吸引力，完全积累性的商业养老并不具有社会保障性质。建立适应农民工特点的基本养老保险制度应是超越现实城乡养老保险制度的多元选择，该制度应该既体现出城镇基本养老保险的先进理念和成功经验，又体现出未来农村社会养老保险的发展走向和引导作用。其特点应是，既具有现行城乡制度的继承性，又具有相对的独立性;既具有现实的可行性，又具有历史的过渡性;既适合现实农民工身份转换特征。又适合未来城乡一体化的身份多元化特征。必须看到，农民工群体的出现是经济变革的产物，是经济转型期的重要标志之一，他们是传统城乡二元体制的挑战者，是冲破城乡壁垒的实践者，作为制度变革抑或说是新制度雏形的载体，他们恰到好处且当之无愧。因此，农民工社会养老保险制度的创新，应成为该制度城乡一体化改革中承上启下的关键环节，也是当前农村社会养老保险制度变革中不可或缺的重要内容。[page]
