1、问题的提出
人口老龄化是伴随社会经济迅速发展和人们生活逐步提高过程中必然出现的一种人口年龄结构老化现象。在中国，由于严格的计划生育政策的实行，生育率在较短的时间内迅猛下降，加速了人口老龄化的进程。我国城镇地区总和生育率从20世纪70年代初开始下降，到1974年总和生育率(TFR)低于更替水平，之后一直维持在1.5左右。从1963年人口年龄结构由年轻型转到2000年的老年型，仅用了40多年的时间【1】。随着生育率持续的下降，人口老龄化进程将进一步加快。据李建新的预测：2000年中国65岁以上老年人口是7.0%，2025年将达到14%以上【2】。
中国进入老年型社会以后，与人口老龄化伴随的养老保险问题便不可回避。特别是在中国这样一个经济相对落后的发展中国家，人口老龄化导致老年人口抚养比例的快速提高，使国家和社会经济负担加重的同时，又影响老龄人口生活质量的提高。因此，关注城镇职工养老保险中存在的问题以及探讨解决这些问题的对策，具有重要实践意义。
2、养老保险的现状
养老保险是现代经济活动中社会保障体系的内容和核心，它直接左右着整个社会保障总体水平的高低。目前，我国城镇职工实行“社会统筹”和“个人帐户”相结合的养老保险基本制度。该制度规定养老金的缴费由企业和个人共同负担，其中，企业缴纳部分的比例不超过企业工资总额的20%，个人缴纳部分的比例为本人缴费工资的8%，按照个人缴费工资的11%为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费全部计入个人帐户，其他部分从企业缴费中划入。
养老保险基金的成本是由享受养老金的离退休、退职人数和人均养老金给付水平决定。从人均养老金水平来看，1986年为1001元，到1998年上升为5972元，平均每年增长16.0%;同期职工平均工资从1329元上升到7479元，平均每年增加15.5%，人均养老金水平增长速度高于在职职工平均工资增长速度0.5个百分点。从人均养老金占职工平均工资的比例即工资替代率来看，1986年为75.3%，1998年上升为79.9%，1992年为84.8%。90年代以来，随着工资货币化程度的提高，仍保持80%左右的基本养老保险的工资替代率【1】。1990年到1999年，我国离退休职工数由3201万人增长到3727万人，年均增长5.5%;与此同时，养老金支出由396亿元增加到2421亿元，年均增长22%，占全部职工工资总额的比例由1990年的13.4%上升到1999年的24.5%【9】。随着我国人口老龄化程度的不断加快，被负担老年人口的系数也将迅速上升。1978年，我国退休职工数与在职职工数的比例为1：30.3，1999年上升到1：3.7;预计到2030年将达到1：2.4，2050年达到1：1.8左右。根据世界银行的预测，在现行的养老保险体制下，中国的基本养老基金将在2032年左右开始出现收不抵支【9】。[page]
3、城镇职工养老保险存在的问题
3.1随着人口老龄化和老年人口的增加，老年人口的绝对人数增多;相应的，社会养老保险金支出的数额增大，使现行养老保险金制度不堪重负。新中国成立后，我国制定了在国营和集体企业中实行职工退休养老制度，以后逐步扩大到机关和事业单位。近几年来，根据市场经济发展的要求，又适时制定了“社会统筹+个人帐户”形式新的养老金制度。它把长期以来实行的现收现付养老保险金制改变为部分积累制。由于长期以来我国一直推行现收现付的养老保障模式，职工在职时无须缴纳任何保障金，即可在退休后领到一笔相当于在职时工资一定比例的生活保障金，而这笔保障金实际上是由目前的在职职工代为支付的，因而部分积累制实际上是一种完全的代际支付模式，即后一代人用自己未来的养老金来养活前一代人。然而，随着老年人口比重的不断上升，需要养活的老年人越来越多，由于养老金具有较强的刚性，这要求现今的在职人员必须多支付养老保险金，这势必减少在职职工的现期收入【6】。据统计，1982年我国平均12.6个劳动人口负担一个老年人;2000年比例下降到9.4;2025年继续下降到5.4;到2050年将降到3.4【3】。从离退休、退职的绝对人数来看，1986年为1721万人，1998年增加到3472.2万人，是1986年的2.02倍。而在职职工人数1986年为12583.5万人，1998年增加到13502.5万人，仅是1986年的1.07倍。1986年离退休、退职人数与在职职工人数比例为1：7.3，到1998年上升到1：3.9，平均每年增长5.4%。仅2000年，企业离退休人员增加了200万左右，总量达到了3100多万人，养老金全年支出预计达2000多亿元。由于老年人口抚养系数的提高，要求劳动年龄人口除了为自身生存进行生产劳动的同时，还要负担更多的老年人口。这种费用，随着未来社会的发展将进一步提高。据统计，从1985年到1995年10年时间里，老年人口离休、退休、退职保险福利费用总额从149.8亿元上升到1541.8亿元，其中退休费增加了10.2倍，保障福利费增加了7.2倍。
同时，老年人中“年老”的比例也在上升，如65岁以上的人数从2010年的7.7%到2030年将上升到14.6%，增加近一倍。可以看出，老龄人口对退休金的需求数额是巨大的。当前，退休人员还不到在职职工的20%，企业缴费率就已达到32%，尽管如此，统筹部分也只占到实际退休金的40%左右。那么，在未来社会老龄人口比重继续上升的情况下，由企业交纳的社会统筹部分也会相应增加，这势必会加重企业的负担。[page]
3.2社会养老保险金收缴困难。由于养老保险金社会统筹部分是由企业缴纳，在目前一部分企业经济效益不佳的情况下，就存在着收缴困难的情况。据有关数据显示，1993、1994、1995和1996年全国范围内的养老保险金收缴率分别为93.3%、92.4%、93.3%和92.5%，1996年养老保险金收缴率低于80%的省区多达13个，收缴率最低的海南省仅为70.2%【5】。1999年上半年产生的新的欠费为70多亿元，企业累计欠费383亿元【4】。社会养老保险收缴困难和目前一部分企业经济效益不佳有关，但因所需缴纳的职工保险金社会统筹部分金额比较大，即使有一些运营状况比较好的企业，也不愿按时足额缴纳，而是采取拖缴、欠缴的办法，以尽量延长该项资金在本企业运行的时间，获取额外收益。还有一些经济效益较好但社会养老保险意识淡薄的企业，因在养老保险金缴纳方面没有有效的制度对其形成约束，他们就故意拖延缴纳或者拒绝缴纳。
3.3社会养老保险金管理制度不善，且增值困难。目前，我国养老保险基金管理尚未摆脱计划经济体制下政企不分和政资不分的“行政管理“模式。由于管理制度上存在有很多漏洞，加之无严格、严密的监管制度与之配套，一些地方的养老保险金主管部门和经办机构随意挤占、挪用现象严重。据统计，截止1998年底，全国直接被挤占挪用的养老保险金达49.2亿元;还有多提管理费、未专款专户储存、给提前退休者滥发放养老金等，涉及这部分的数额也非常庞大。如1998年1-8月，全国新增退休人员202.5万人，其中违反国家规定提前退休的有71.3万人，占35.2%。1998年上半年的提前退休使当年养老基金节余至少减少了48.5亿元【7】。另一方面，由于“行政管理”模式的垄断，使基金保值增值变得十分困难。根据国家对养老保险基金投资运营的要求，基金余额除预留相当于2个月的支付费用后，应全部购买国债券和存入专户，严禁投向其他金融和经营性事业。在这一规定下，养老保险基金投资渠道过于狭窄，导致收益过低甚至负收益。从银行存款看，在1985-1995年的11年间，银行存款一年期整存整取加权利率低于当年通货膨胀的就有7年。从国债看，1996-1998年定向国债的发行量规模不大，且流动性较差，其利率最高也只有8.8%，扣除物价上涨的因素，实际收益并不高【8】。事实上，养老保险基金和个人储蓄养老保险金都属于商业保险范畴，只有进入市场才可能实现基金保值增值，才有利于养老保险基金可持续发展。
4、对策研究[page]
4.1出台社会保障法，征收社会养老保险税。西方资本主义国家社会保障工作做得比较好的如美国主要是依靠征收社会保障的工资税(雇员和雇主各缴一半)来筹集和充实社会保障基金。我们可以借鉴这一做法，参照征收银行利息税的办法，主要对薪金和工资所得课征，它是在劳动者有劳动能力的时候缴纳一定数量的税金，以满足他们在丧失劳动能力以后的基本生活需要。在老龄化和高龄人口不断增多的背景下，要做到切实保护这一部分人的利益，只有出台有关社会保障法，以法制手段规范管理。征收社会养老保险税，有利于扩大基金的来源，实现社保资金筹集的法治化，又可以平衡经济负担，为市场经济的发展创造一个公平竞争的市场环境。征收社会养老保险税，建立社会保险基金，由政府承保社会保障的责任，便于建立基金预算体制，形成政府财政权、责、利相统一的机制，有利于使企业从沉重的社会负担中解脱出来。在养老保险已被大多数人认同的情况下，征收社会养老方面的税不失为一条融资渠道。
4.2调整各级财政的支出结构，提高社会保险支出在财政支出中的比例。社会化养老的主体是社会，而社会的代表者和管理者是政府。因此，政府要加大社会保险基金的投入力度，一方面承担起目前已退休人员的养老费用，通过将部分国有资产存量转移给社会保险机构来偿付隐性社会保险债务，避免社会养老保险基金个人帐户的空帐运行。另一方面，对在职职工，政府和企业亦应按一定标准补足自职工参加工作起到实施社会保险止的养老保险个人帐户的企业应缴部分，以减轻隐性债务的压力。如智利政府在改革养老保险制度时，就是采取此办法并取得了成功。目前，财政补充这一部分社会保险金存在着可行性：以往国家用于经济建设的支出比较高，随着改革的深化，用于经济建设的支出将逐步债务化，且机构改革后，行政管理费可以适当压缩，还可以从其它开支中节约出一部分。据贾康、杨良初研究认为，预计今后5-10年内，财政可以把7-8个百分点用于养老保险补助金支出【10】。
4.3探索投资渠道，增强社会养老保险基金保值增值的能力。适当放松对社会保险基金投资运营的政府管制，扩大基金投资运营的领域和范围，以提高社会养老保险投资的回报率。在国外，有许多国家把社会养老保险基金购买股票，以期获得较高的回报率。例如，瑞士用养老保险基金购买股票的回报率为17.6%，日本的股票回报率为10.9%，德国的国外股票回报率也高达10.4%。由于购买股票的回报率比较大，国外很多国家将养老基金的40%用于购买股票。但要注意到用养老保险基金购买股票具有很大的风险性，尤其在我国市场经济体制还不完善、股票市场管理还存在种种漏洞的情况下，用养老保险基金购买股票须小心谨慎，避免基金流失。在这样的情况下，政府规定养老保险基金以购买财政债务为主是必要的。但属于商业保险范畴的养老保险基金进入市场是迟早的，因此要适时启动养老保险基金进入市场投资的渠道，如先期将基金投入到企业债券、社会服务、基本建设、教育、医疗卫生等风险性较小的产业，以确保基金投资和保值增值的稳健性。同时金融主管部门要积极研究开发养老基金进入资本市场的载体，积极地推进金融市场的发育和发展，为基金经营机构提供相应的涉及投资范围、投资方式和有关风险分解的政策条件与环境条件，促进基金投资效益的提高。[page]
4.4提高退休年龄，降低老年人口赡养率，减轻养老金发放的压力。我国目前职工退休年龄男为60岁、女为55岁，一直是沿用20世纪50年代中期国家确定的国家机关和事业单位人员的退休年龄。它低于世界上其它许多国家的职工退休年龄，如瑞士男、女职工退休年龄都为67岁，美国、德国、英国的退休年龄为65岁。在24个发达国家中，规定退休年龄为65岁的占67%、67岁的占17%、60岁的占13%、55岁的占3%。目前，我国人口平均寿命男性、女性分别为68.3岁和71.7岁，而城镇人口寿命要高于全国人口平均寿命，这意味着退休职工领取养老金的年限至少有8.3年和16.7年，以至于更多。随着生活条件的改进和医疗设施的完善，60岁左右的人身体条件和健康状况一般都能够继续工作。据1987年老年人口抽样调查数据显示，每1000个60-64岁年龄段的老年人中，只有1.6人需要照料;65-69岁老龄人中，也只有2.6人需要照料。60-69岁老人占到了60岁以上老人的60%以上。另据调查，我国相当大比重的退休人员还在继续工作，这其中以65岁以下的低龄老人居多，约占再就业老年人口的80%。事实上，有许多单位也在进行这部分退休人员的返聘和延聘工作。强制性的退休制度将达到退休年龄的职工统一划归非劳动人口，造成了养老金费用的增加。如果适当地将退休年龄提高到65岁，那么我国老年人口赡养率可以从1995、2000、2020、2030年的24.5%、26.2%、40.4%和60.9%下降到8.9%、9.2%、13.3%和17.8%，后者仅相当于前者的13【7】。国际劳动组织研究也表明，如果将退休年龄从65岁降到60岁，将使退休金开支增加50%;相反，若将退休年龄从65岁提高到70岁，则费用将减少一半以上。因此，适当提高退休年龄，不失为一条减轻社会养老保险金发放的有效途径。
