美国的失业保险制度在建立短短几十年的时间内,在缓解美国的经济萧条、抑制失业率持续上升、促进就业等方面起到了积极的作用,并成为美国社会保障体系中不可缺少的一部分,是保证经济发展的重要条件,这都得益于美国独树一帜的管理体制———联邦-州政府体制。面对近几年来我国失业日趋严峻的形势,中国失业保险管理体制的改革迫在眉睫。本文试对美国失业保险管理体制进行分析,希望从中吸取精华,为我所用。
一、失业保险管理体制的分类
一个国家实行怎样的失业保险管理体制,取决于一国的政治体制、市场化程度、历史传统等多种因素。总体来看,世界各国失业保险的管理体制大致可分为三类:
1.政府或其设立的专门机构直接管理。这种管理模式可以从宏观上对失业保险进行调控,促进劳动力的合理流动,有利于产业结构的合理调整,也有利于失业保险制度的维持和发展,也实现了保险、就业和职业培训三位一体化。如英国、美国等很多发达国家以及多数发展中国家都是通过国家设置的专门社会保险机构管理。
2.政府监督下的授权自治机构或半官方自治机构管理。即根据职能分工和权力制衡的原则,实行政事分开、社会化管理、社会化服务和社会化监督的管理体制,它是一种将政府权力适当分化、下放,同时充分调动民间力量的新尝试。这种方式的优势就在于运行效率较高,而且比较能得到各方配合。德国、法国、意大利等国就属于这种情况。
3.政府监督下的工会管理。这种管理模式主要存在于实行自愿性保险制度的北欧国家。在这种模式下,工会承担主要工作,政府只是监督失业保险法的执行情况。这实际上是一种多方协调、合作管理的模式,它以工会为主建立失业保险金,政府负责提供补贴,这样做更能反映劳动者的真正愿望,也相对减轻了政府负担。但该模式运行的前提是工会运作的基础必须要好。
二、美国失业保险管理体制
美国的失业保险管理体制属于政府直接管理。但与其他实行该模式的国家相比,又有其鲜明的特色,即由联邦———州政府共同管理。
在联邦-州体制下,联邦政府的角色主要是推动立法进程,包括《社会保障法》及其修正案,重要的失业保险补充法案和计划;对州政府的具体失业保险计划进行监督管理;征收并管理失业保险金(这项工作主要由财政部来进行),必要时对州政府进行资金和技术上的援助,对失业信托基金进行统一的管理和投资。[page]
各州政府在遵守联邦法律和政策的前提下,可以制定自己的失业保险法和具体的失业保险计划,根据各州的经济发展水平、人口比例、就业状况确定各州失业保险税的税基、税率,领取失业救济金的资格、期限及金额等具体事宜。例如在领取失业救济金的对象上,有13个州为某些特定的未成年人提供额外的津贴,他们包括16、18或19岁以下的青少年(如果丧失劳动能力年龄可以更大);8个州规定包括没有工作的配偶;2个州还考虑到其他的亲属等。
联邦政府还采取一系列措施鼓励各州举办各自的失业保险项目。例如雇主缴纳的工薪税,联邦政府对一年内雇佣了8个或8个以上工人达20周的雇主规定了一个税收减免额度,即这些雇主向州政府交纳的工薪税为联邦税的90%。如果雇主想获得联邦税的抵免额,同时所在州政府又想得到联邦政府的管理授权,其条件就是该州必须存在失业保险体制,并且有自己的失业保险法。显然,在同等条件下,那些没有制定失业保险法所在州的雇主与制定了州失业保险法的雇主们相比,竞争力明显不足,因为他们不仅要缴纳全额联邦工薪税,而且他们的雇员也没有资格获得救济,因而雇主们纷纷要求所在州政府建立自己的失业保险法律。这一规定无疑加速了各州制定失业保险法的步伐。
因而,除在《社会保障法案》被批准之前,加尼福尼亚、新罕布什尔、纽约和尤他四州有自己的失业保险法之外,1935年末又有亚那巴马、马萨诸塞、俄勒冈和华盛顿四个州制定了失业保险法。到1937年7月,美国所有各州、哥伦比亚特区及阿拉斯加和夏威夷两个州也都有了自己的失业保险法。后来,波多黎各也采取了自己的计划,于1961年加入到联邦-州体系中。1978年,维尔京群岛的工人也加入了类似的计划。
三、中国的失业保险管理体制
目前,中国的失业保险实行的也是第一种管理体制,即由政府设立专门的机构如劳动和社会保障部、社会保险经办机构等直接管理。劳动保障行政部门管理失业保险工作,社会保险经办机构具体承办失业保险工作。劳动保障行政部门主要履行下列职责:(1)贯彻实施失业保险法律、法规;(2)指导社会保险经办机构的工作;(3)对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查。而社会保险经办机构则具体履行以下职责:(1)负责失业人员的登记、调查和统计。(2)负责失业保险金的管理,包括对失业保险基金的收缴和使用;(3)核定失业保险待遇,开具失业人员在指定银行领取失业保险金和其它补助金的单证;(4)拨付失业人员职业培训和职业介绍补贴费用;(5)为失业人员提供免费咨询服务;(6)国家规定由其履行的其它职责。[page]
对比中美两国的管理体制,我们不难看出,美国的联邦-州管理体制给予各州一定的地方自主权,充分调动了地方积极性,各州政府主动履行义务,承担责任,并根据各州实际情况不断完善各自的失业保险制度,推动了失业保险制度的有效运行和发展。另一方面,由于国家法律的存在,虽然州有很强的独立性,这种独立性造成各州间失业保险法上的较大差异,但这些失业保险法都不能脱离《社会保险法案》及其修正案和其他联邦法律而存在,这也是失业保险制度能够正常运行的一个重要保证。
中国的失业保险制度由国家直接管理,政府统得太多,管得太死,严重伤害了地方积极性的发挥,从而导致地方放弃一些必要的实践和努力,不利于失业保险制度的完善和发展。而且,我国的失业保险制度按照行政法规来运作,立法层次低,缺乏法律效力,造成了实际操作中的许多问题。例如,劳动和社会保障行政部门对企业失业保险费缴纳情况的检查与监督基本上仅仅是在每年年初进行一次,而且一些检查成为“走过场”,监督并未落到实处,财政部门和审计部门对失业保险基金的收支和管理也是流于形式,并未真正到位。
四、美国失业保险管理模式对中国的启示
当然,各国建立失业保险管理体制是有一定的经济、文化、政治背景的,我们也不能完全照搬美国的模式,而是应该在分析和探究后积极的借鉴,建立具有中国特色的失业保险管理体制。
(一)政、事分开,理顺管理体制
失业保险的管理体制是失业保险制度运作的载体。与市场经济体制相适应的失业保险制度要求其管理体制应该具有高效性的特点。从美国的失业保险制度的运作中,我们不难得出这样的结论:要实现对此项制度的高效运作,必须要在管理职能上建立“分工明确、充分协调和相互制约”的机制,实行政、事分开的管理原则。
具体到中国,应该实行政府行政管理和失业保险基金运营分开,具体执行机构和监督机构分设的原则。政府主管部门主要是管政策、制度、标准、监督,不直接管理资金的收缴和运营。失业保险基金的运营由社会事业单位依法经办,受政府和社会监督。监督机构也应独立于执行机构之外,建议由人大、企业、工会和政府主管部门负责人共同组成,主要对失业保险管理中心的财务收支、运营及管理服务的情况进行定期审计。这样对各个机构进行明确的分工,使它们形成一个既相对独立又相互联系的组合,不仅可以避免各个机构由于权责不明而造成的政出多门等问题,而且还可以更好的各施其责,各尽其能。[page]
(二)权力分化,给予地方自主权
美国的失业保险制度最突出的特色之一就在于地方自主权。参照美国的做法,联邦政府从大处着手,如划定失业保险范围,失业保险税的最低税率及起征点、失业津贴资格限定、最低持续时间等,而失业保险范围的具体内容、失业保险税的具体税率及具体起征点、失业津贴资格限定和资格取消的具体规定、津贴的计算方法等,则可由各州自行制定。我国和美国一样,幅员辽阔,地区众多,各地区经济文化等各方面差异很大,如果进行“一刀切”,实行完全统一的失业保险制度显然是不符合中国国情的。
根据中国的实际情况,由国务院劳动行政主管部门负责制定全国失业保险工作总体规划和统一政策,并对全国失业保险工作进行指导、监督和检查;而具体的失业保险工作则由地方政府自行管理实施,包括负责制定本地区失业保险工作规划和政策,负责失业保险基金的筹集、管理和发放,负责失业职工的转业训练、扶持指导生产自救,负责失业职工的就业指导、职业介绍工作,确定各地不同的失业保险税率、失业保险津贴等等具体内容。将权力、职责进行分化、下放,给予各地一定的自主权,这样做不仅可以减轻国家由于统一管理所带来的高管理费用,而且各地区根据自身的经济实力、劳动人民的经济收入等实际情况来确定具体的失业保险内容,更有利于提高各地劳动者参加失业保险的积极性,解决长期以来失业保险税的征缴难等难题。
(三)立法先行,制定和颁布《失业保险法》
为了使失业保险制度的各项规定得以贯彻落实,在失业保险制度中必须要对机构的设置、职责做出明确的规定,而且必须以法律的形式固定下来,使其具有法律效力。我国失业保险制度运行过程中出现了很多问题,其原因归根到底就是由于我国失业保险立法层次低。现有的《失业保险条例》仅仅只是一个行政法规,权威性还不够。根据美国和众多国家的经验,都采用的是国家立法的形式。政府作为失业保险的责任主体,应尽快制定和颁布《失业保险法》,并对各项职能之间以及内部有关职责的划分、财务管理、资金分配等方面的关系予以明确,同时制定其他与之配套的法规,形成较为完善的失业保险法律、法规体系和政策体系,将失业保险纳入法制化轨道。当然,整体立法不可能一蹴而就,需要不断的讨论和协商,我们可以采取先建设一些有关失业保险的单项法规,为失业保险法体系的形成创造条件。如果能在制定单项失业保险法规上有所成就,那么最终制定《失业保险法》,进而建立失业保险法体系自然会水到渠成。[page]
(四)创新体制,建立有中国特色的失业保险管理体制
失业保险制度建立初期,我国采用的是政府直接管理的形式,这是十分必要的,因为政府直接管理具有一定的强制性,有助于初期失业保险各项工作的正常开展。但是,随着改革开放和市场经济的深入进行,政府直接干预过多势必影响到各项工作运转的效率,这是行不通的。参照一些发达国家的经验,将政府直接参与管理变成间接管理,而由一些具体经办失业保险业务的自治机构来直接管理,政府只起调控和监督作用。这种管理模式的实质就是要逐步实现政府不直接经办失业保险,建立适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非赢利性的、相对独立的社会失业保险机构,从而达到失业保险事业管理和运行的相对独立。实际上,我国颁布的《规定》中要求建立失业保险机构,就是这种管理方式的尝试。
