摘要：农民工作为现代城市发展的一个重要群体，其社会保障问题直接影响着城市的发展和整个社会的进步。本文针对现在农民工社会保障中存在的诸如养老保险、医疗保险等问题，从社会学，经济学各角度出发，来具体分析其产生的历史根源和社会根源。在传统的户籍制度所形成的城乡二元结构体制下，我国农民工的社会保障制度的立法的规制比较混乱，现在正在进行的有关社会保障立法虽然在一定程度上促进了农民工社会保障问题的解决，但是仍需要进行农民工社会保障的单独立法。
关键词：农民工 社会保障 立法
引言：受2008年世界金融危机的影响，我国一些企业裁员或者破产，东南沿海一些制造型民营小企业势头日渐衰退，我国出现了农民工“返乡潮”的现象，农民工的问题又一次成为媒体和学界关注的社会热点。而农民工的问题主要反映在不能够与城市居民享有同等的社会保障方面。2009年2月，《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(摘要)的公布让我们看到了农民工养老保险的异地接连的曙光，这是农民工社会保障的一个伟大的进步。本文在研究现有体制下的社会保障的立法和政策下，对农民工的社会保障在立法层面寻求基本的救济途径。同时，为中国农民工的社会保障制度寻求一种相对合理的路径。
一、 现有体制构建下农民工社会保障制度存在的问题分析
现有的法律制度下农民工的社会保障制度因城市的不同而呈现多元化的特点。主要有三种形式：
(1)完全适用劳动力输出地的农村社会保障制度，这是大部分城市对待农民工社会保障的态度;
(2)以上海和成都为代表的城市，独立设立农民工社会保障制度;
(3)以北京为代表的将农民工纳入城镇居民之列的社会保障制度。
以上三种制度虽然各异，但是对于农民工的社会保障都存在着很大的问题，主要体现在一下方面：(1)农民工社会保险的异地转接依旧是一个比较大的问题。这也是《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(摘要)公布的直接原因;(2)大部分农民工缺乏基本的工伤保险。进城农民工从事的是城市居民不愿意从事的脏、苦、累的工作，一般聚集在建筑、清洁等领域，这些工作是工伤事故高发的行业，同时，就业中普遍存在着工作时间长、工作强度大的问题。但是真正享受到工伤保险待遇的农民工很少。(3)大部分农民工的医疗保障难于实现。根据李强教授于2000年对北京农民工的调查显示,有36.4%的农民工在打工期间生病,有些人甚至多次生病,13.5%的生病达3次以上。生病后仅有40.7%的农民工花钱看病,看病人均支出885.46元,而雇主为他们看病支付的医药费仅为72.3%,不足实际医药费的1/12。(4)整个社会普遍存在着农民工参保率低的严重问题。(5)由于二元用工制度的存在，农民工不能够像城镇户口居民一样享有诸如经济适用房或廉租房的社会救助政策[page]
(6)农民工的子女上学问题也是社会保障制度发展需要关注的问题。
二、存在上述问题的原因分析
现阶段农民工社会保障制度体系的建立是支离破碎的。首先，全国没有统一的社会保障立法来为生活在城市边缘但为中国城市的进步发展做出巨大贡献的农民工群体提供法律层面的保障。其次，各地区的社会保障监督体制操作困难。企业是一个地区经济发展的主力军，为了地方经济的发展，在照顾基本的社会正常发展的情况下，地方政府无形中会将天平倾向于企业一边。再次，国家政策和规定的出现往往滞后于社会的发展，以《农民工参加基本养老保险办法》(摘要)为例，虽然已经在全国征求意见，该《办法》的出台还需要经历一个较长的过程。具体原因分析如下：
第一，传统的户籍制度是形成所有农民工问题的根源，传统户籍制度下的城乡二元社会结构是形成农民工社会保障的体制原因。
第二，现行的保险制度存在缺陷。主要体现在：第一，现行的社会保险制度不统一，关于农民工社会保险的规定只是借助于其他制度在执行，没有注意到农民工群体的特殊性，因此导致执行无力。第二，农民工是涉及劳动力输出地、输入地双方政府，同时制度的设计对于双方政府的职责没有很好的明晰，导致在履行义务中政府作为不够。第三，农民工社会保障立法的强制力度不够，企业在对农民工的社会保险的对待上不够重视，在违法成本小于守法成本时，以追求经济利益为目标的企业往往会选择前者。
第三，社会意识方面的原因。一些思想观念客观上阻碍了农民工社保问题的解决。有人认为政府社会保障负担已经很重，无力承担对农民工的社会保障;有人认为农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，还有农村的土地赖以保障，不必考虑他们的社保问题。从企业方面看，有些企业错误地认为农民工参保会增加成本，加重企业负担，降低企业竞争力，部分企业对农民工社会保障采取能拖则拖的态度，以各种理由拒绝参保。
还有农民工自身方面的原因：一是对社保不了解，社保意识薄弱。二是不愿参保。部分农民工离开土地来到城镇的动机主要是赚钱回家改善生活，并不想在城市居住和生活，缴纳保险费势必减少了现金的收入，故不愿意拿钱参保。三是不敢提出参保要求。当前，我国劳动力市场竞争激烈，农民工的就业竞争更为激烈，一些农民工也不敢冒着丢掉饭碗的风险向用人单位提出参保要求，就业的压力迫使部分农民工不得不接受用人单位的低工资和无保障。四是无力参保。部分农民工工资收入偏低，且不稳定，缴纳保险费个人的负担过重。[page]
总之，这些综合因素导致农民工参保率偏低，从而对国家的社会保障产生了负面的影响。
三、 有关农民工社会保障立法的一些建议
以往学者的研究对于农民工个社会保障问题都是在考虑一个前提，即农民工是否应该融入城市。但是，仔细分析会发现，农民工的社会保障制度的建立对于农民工是否应该融入城市这一问题并没有必然的联系。固然在前面也提到，户籍制度造成的城乡二元结构是现有农民工社会保障制度弊端的根源，但在我国和户籍制度不能够进行完全改革的前提下谈全民一体化的社会保障制度是没有什么实质意义的。应该做的是，在现有的制度框架内，在对社会因素、经济因素和政治因素进行充分考量后，寻求建立一种能够使农民工得到真正实惠的社会保障机制。
(一)规范全国统一立法
《社会保险法》(草案)正在向全社会公布并征集意见，它是与劳动立法相应的社会保障的配套制度，对基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险都设立了专章规定，并对保险基金的征缴、管理、监督问题进行了规定。社会保险作为社会保障制度的一个重要方面，全国的统一立法对于整个社会的用工制度有宏观的指导意义。社会保险制度对于农民工也同样适用。但是农民工流动性强、收入低的特点使得他们在社会实践中参保率并不高，如何提高农民工的参保率是一个重要的问题。
第一，建立全国统一的社会保险基金管理系统，使得任何参加了社会保险的人在任何时间任何地点，在符合法律规定的范围内对于其账户内的所有基金都有实质上的支配权，或者可以称之为一种有限制的所有权。以基本养老保险为例，参加了基本养老保险的农民工不论流动到任何地方，他的基本养老保险账户将跟随其本人，只要在法律规定范围内缴费满15年中不擅自使用这一基金，且在其有劳动关系的时间内有基本养老金入账的，都应当在其年老时根据账户基金给以其享有社会养老保险的权利。
第二，关于社会救济，农民工在城市中属于边缘群体。农民工对城市的发展做出了重大的贡献。建议对于各个城市应当设立专门的农民工最低生活保障制度，这一强制的规定写入统一的立法，由人力资源和社会保障部进行监察。
(二)建立农村社会保障和城镇社会保障的对接机制
农村社会保障和城镇社会保障是两个不同的系统，应当允许农民工在打工结束后，在合理适用法律规定的程序将自己的社会保险账户转入农村社会保险账户。同样在农民工打工期间，其农村社会保险账户可以转为专门的农民工社会保险账户。这一制度的实现要求我国建立全国统一的、灵活的社会保险账户制度，且将社会保险基金的管理形成一套严密的程序。关于建立全国统一的社会保险账户管理制度和社会保险基金的管理制度都应当单行立法进行合理的规范。[page]
(三)对从事高危险职业的职工实行单独的工伤保险制度
大部分进城务工的男性农民工从事于建筑行业，这一行业作为高危险行业其工伤事故较多。但在对建筑行业农民工的调查中发现，很多用人单位明目张胆的公开违背法律不给农民工缴纳工伤保险，在出现工伤事故时更是以“私了”的方式解决。
我国立法应当列举高危险的行业，对这些行业的工伤保险制度予以特别的规定。这些高危险单位的工伤保险金的账户应当一个单位一个账户，工伤保险金由单位单独缴纳，在单位出现工伤事故时，工伤农民工可以直接到相关基金管理部分领取工伤补助金。当然对于这一制度应当设立合理的审核机制，比如关于残疾级别认定的证明和与单位存在劳动关系的证明等。
结论：
农民工，这些拥有农业户口但离开了土地从事非农经济活动的雇佣劳动者，在我国的基础经济建设和经济发展中做出了巨大的贡献，他们既是经济建设的重要力量，也是构建和谐社会的重要力量。但是计划经济形成的二元体制，以及据此而客观存在的一系列机制，严重的限制了农民工的发展，导致了农民工在政治参与、流动、就业、自身能力的提升、社会保障、住房与社会服务等方面的弱势。农民工问题已经成为考验我们执政党能力的一个严峻课题。作为产业工人的主力军，农民工改变了城市的社会结构，社会保障制度的建设因此被提为了中央及各个地方政府的重要议程，每个省市尤其是经济比较发达、外来务工人员比较多的省市，几乎同时实施城镇居民的社会保障、农村一些的社会保障和外来务工人员的社会保障制度。21世纪以来，中央政府和地方政府制订了大量旨在提升农民工社会保障水平的政策和制度，概括地说，主要包含四个领域：第一，解决农民工的各类保险问题;第二，改善农民工的女子就学;第三，逐步提升农民工的社会福利;第四，为农民工提供培训等社会服务。但是这些规定没有统一，呈现出不同的地方不同的规定、不同的标准，对农民工的待遇也是不一样的，并且难以对接，呈现出很大的局域性;再者，这些规定往往是当局者的一厢情愿，没有考虑到农民工到底需要什么，一些保障没有发挥到保障其利益的作用，反而起到了反面的效用，增加了农民工的就业困难;在制度构建上，对农民工社会保障体制的建设游离不定，或者把他们归入城镇居民的社会保障里，或者将其归入农村社保系统，或者单独立制，再或者针对不同的社会保险类型对这些制度兼有选择。
本文在针对现有制度缺陷提出问题并进行了原因分析，并在对现存制度及立法的分析研究后，对将来农民工社会保险制度的走向、立法选择、对接制度以及重点的保险项目等阐述了自己的见解，望能起到抛砖引玉的作用，为将来农民工的社会保险立法尽绵薄之力。[page]
参考文献：
[1]和芳芳、束坤翼、史向军：《城市农民工社会保障：现状、缺失成因及其对策思考》，“广西党史”2006(12)
[2]邬丽：《保障农民工合法权益共享和谐社会成果》，“中国职工教育”2008(10)
[3]对于农民工，我们还应该注意其农民的身份，他们不可能像城市职工一样要求在短暂的失业或者歇业期间由其自己缴纳单位应缴纳的保险部分。应当允许他们在打工期间正常缴纳，从初次缴纳到15年内没有擅自取出自己账户内的基金即可。
