——安全管理的经济分析
冯德清
4、制度与遵循
4．1愿望的成本
政府对社会经济活动和企业生产过程的安全管理的愿望是良好的，希望通过管制消除或尽最大可能减少事故的发生，社会公众对政府的管制也寄予厚望。通常人们认为只要严格管理，政府是能够提高社会经济活动的安全水平，其代价似乎只有改进产品质量或改善工场条件而支出的直接成本。然而良好的愿望并不代表客观现实，没有一个恰当的法规标准和良好、有效的法规运行机制，往往不能心随所愿。福建闽侯烟花爆竹行业的整顿、超限超载运输车辆的治理和煤炭行业的官煤勾结的打击工作就证明了这一点。新制度经济学创始人科斯指出：“直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果”，“政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。”[18]政府对安全生产的管理是有成本的，而且成本的大小对于政府和社会公众希望消除或尽最大可能减少事故的愿望来说是至关重要的，直接影响政府安全管理工作的效率。因此，我认为有必要对政府安全管理工作进行成本分析。
4．1．1法规成本。法经济学创始人波斯纳（Richard·A·Posner）指出：“法律的许多领域，尤其是（但不仅限于）普通法领域中的财产权、侵权、犯罪、契约，都无不打上经济理性的烙印。”[19]任何法规都是适应人的需要而创立的，因而具有某种功能，能给人们带来效应与收益。同时法规的形成又离不开人们的设计、组织和维护，因而需要费用和成本。法规自身也有一个成本和收益的比较问题，如果法规的交易成本过高，会使公众对该法规的需求消失。他们可能就会采用规避法规或转向其他交易成本较低的方式来解决问题，这样法规即使被制定出来也可能成为一纸空文。例如我国各地对烟花爆竹的禁放令经过十多年的尴尬后，在近几年各地陆续解禁或部分解禁就说明了这一点。其他的法规也存在类似的情况（国务院关于减持国有股的决定在执行了一年零十一天后被叫停等）。事实上这样的情况不仅有损法规的严肃性，同时浪费了非常宝贵的立法资源（在我国社会经济高速发展的今天，社会经济活动对法规的需求是很高的，法规资源也是非常紧缺的），也给社会特别是法律主体造成了大量的直接和间接的成本消耗。为了解决法规效率低下的问题，美国在这方面进行了多年的改革和探索，具有借鉴作用。在美国的监管体制改革中，总统的行政命令从福特到乔治W·布什执政时期，在行政系统从命令——控制到成本——收益分析的逐渐改革的试点、引导和推动的基础上，至1995年以后，美国国会通过了十几项管制的成本——收益分析的法案，建立了成本——收益分析的法律制度，规定成本——收益分析必须作为监管机构制订规章的原则、程序和方法。[20]对美国经济多年来持续稳定地增长起到了强劲推动作用。因此我认为：我国在制定安全管理等法规时，要吸取美国典型经验，一定要进行成本——收益分析，确保法规的收益大于成本；要将管制影响的分析要作为规章草案的有机组成部分，提高法规的操作性；更多的采用了经济激励措施替代强制命令方式，使社会经济活动的安全性与经济性实现对等平衡。并对以往制定的法规进行评估，对于那些成本过高而收益不明显的法规，要么废除，要么等到条件成熟时再予以实施。对市场或中介组织能够解决的问题，尽量由市场或中介组织解决；市场或中介组织不能解决、必须由政府解决的问题，也应该寻求事后解决的方法。
4．1．2执行成本。任何一项法规要想达成立法者的愿望，就必须得到切实的执行，人们就必须遵守他确立的规则，这就需要有一个执法机构来维护法规的尊严。执法机构的存在和运行就要消耗一定的资源、产生相当的成本。如果一项法规能给相关各方都带来利益，那这项法规的执行就不需要耗费资源、产生成本，事实上这项法规就没有立法的必要，相关问题可以由民间或中介机构通过协商解决。如果一项法规能给多数人带来利益，那这项法规的执行难度就不会太大。由于存在部分利益受损者，需要进行适当的执法维护行动，就会消耗一定资源、产生一定成本，但这种成本一般是可以通过一定途径得到补偿的（如道路交通安全执法等）。如果一项法规使多数人不能得益或受损，那这项法规的执行难度就会很大，行政相对人就不会很好配合，执法过程中就会消耗很多的资源、产生较大的成本。根据交通部原部长张春贤在
4．1．3社会成本。在日常生活中，人们一般关心发生安全事故的企业应该如何对受害者进行赔偿或赔偿多少，如何限制、消除他们对人身和财产的危害，很少有人关心安全管理法规对他们的生产经营活动进行限制所造成的损失和对社会产生的影响。对这一问题科斯在其著名的《社会成本问题》一文中进行了研究，他指出：“人们一般将该问题视为甲给乙造成损害，因而所要决定的是：如何制止甲？但这是错误的。我们正在分析的问题具有相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害。必须决定的真正问题是，是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害。”[22]事实上相关的安全管理制度在对企业的生产经营活动进行限制所产生的损失是显而易见的，一些安全管理法规的实施还对社会经济活动产生了巨大影响。在
注1这一成本仅是直接反应在政府预算中的会计成本，即预算支出。不包括企业或消费者为遵循政府管制政策所支付的各种直接和间接的隐形成本。由于隐形成本不由政府支付，且精确估计较难，易被低估或忽略。
[18] [美]R·H·科斯.社会成本问题[C]. 科斯A·阿尔钦D·诺斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集,上海： 上海三联书店，1991：22—23.
[19] [美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析[M].北京：中国大百科全书出版社,1997：27.
[20] 席涛.谁来监管美国的市场经济[J].国际经济评论,2004年第11-12期.[page]
[21] 王大鹏.北京燃放烟花爆竹解禁考验监管执法力量[N].北京晨报,
[22] R·H·科斯.社会成本问题[C].财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集,上海： 上海三联书店，1991：4.
[23] 王冬梅.煤矿关停催生煤价飞涨?[N].工人日报,
[24] R·H·科斯.社会成本问题[C].财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集,上海： 上海三联书店，1991：52.
[25] 司马迁.史记[M].长沙：岳麓书社,2001：733.
[26] [美]詹姆士·布坎南.寻求租金与寻求利润[C].《经济社会体制比较》编辑部.腐败寻根：中国会成为寻租社会吗？,中国经济出版社,1999：170.
[27] 杨艳萍.煤老板前世今生：从月收入千元到两年赚3千万[J].新民周刊,2005第49期
[28] 刘小兵. 政府管制的经济分析[M].上海：上海财经大学出版社,2004：277,280
[29] 乔治·阿克洛夫. 柠檬市场：质量不确定性与市场机制[C].阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨论文精选.北京：商务印书馆,2002：2-3
[30] 汪永清.行政许可法释义[M].北京：中国法制出版社，2003：57.
[31] [日]植草益.微观规制经济学[M].北京：中国发展出版社,1992：182-184
[32] 周其仁. 治理矿难的经济分析[N].经济观察,
