焦点问题：发包方越权发包，自承包合同签订之日起超过一年或虽未超过一年，但承包人已实际上做了大量的投入的，是否应当认定该承包合同无效?
裁判要旨：村委会作为集体经济组织的代表，其发包行为应符合集体的利益，按照集体经济成员大会的决议及授权进行。如果越权发包，应当认定承包合同无效。但承包人已经实际履行合同并做了大量的投入，从公平原则和经济效益的角度出发，如果认定承包合同无效将造成较大的经济损失，所以对该承包合同不宜宣告无效，而应依照公平原则，对其有关内容进行适当调整。
【案情】
原告(反诉被告、上诉人)：李文奎。
被告(反诉原告、被上诉人)：乐都县洪水乡双二村村民委员会(以下简称双二村委)。
原告李文奎诉称：自1983年起，我带领全家在洪水乡双二村前坪地种植柠条二百多亩，因双二村后坪地域内邓养德、张存来等农户所种柠条被毁，又在后坪地复种了柠条。1987年4月10日，我与双二村委签订了荒山承包合同。合同成立后，我按照合同约定，在前后坪地每年补种柠条并进行管护，已形成近500亩的柠条采种基地。1999年1月，双二：-b3委单方终止承包合同，并强行收回前后坪地柠条，造成1000公斤柠条种子损失计11600元、100公斤大云药材损失2400元、148丛柠条灌木损失2575元、误工损失310元。因此，我提起诉讼要求双二村委继续履行双方签订的承包合同，并赔偿因双二村委单方终止合同对我造成的经济损失16885元。
被告双二村委辩称：1983年10月20日，原洪水公社双二大队管委会(以下简称双二大队)与本大队社员王万选、李文奎二人签订了前坪地荒山承包合同。合同成立后，李文奎依据合同约定，个人实际种植柠条10亩左右，前坪地域内其余柠条系双二大队社员种植。1984年5月25日，双二大队与本大队社员邓养德、张存来等5户签订了后坪地承包合同。合同成立后，5户承包人依据合同约定，在承包地里种植柠条。1984．年李文奎任双二大队大队长之后，利用职权强行接管了双二村前后坪地柠条直至1999年元月。1987年4月lO日，双二大队没有与李文奎签订过荒山承包合同。1983年lO月20日双二大队与本大队社员李文奎、王万选二人签订了门前坡杨树、苹果树、果园耕地、二级电灌设施承包合同。合同成立后，承包人王万选、李文奎在经营期间致使20000棵杨树、200棵果树、二级电灌设施毁损。此外，从1984．年起双二村村民还负担原前后坪耕地的农业税、教育费附加、乡统筹费、承包费等多项费用。基于以上事实，双二村委认为：收回原告李文奎经营的前后坪地柠条理由正当；同时提起反诉，要求李文奎、王万选二人赔偿村委会杨树和果树、二级电灌设施被毁损的损失276000元；由李文奎赔偿双二村村民对前后坪原耕地已支付的农业税、教育费附加、乡统筹费、承包费等322445元。
反诉被告(原告)李文奎辩称：我没有承包过双二大队门前坡杨树、果树、电灌设施；此外，前后坪不含在双二大队浅山面积之内，不应当负担任何费用。所以双二村委反诉请求不能成立。
【审判】
(一)一审情况:
乐都县人民法院经审理查明：原告(反诉被告)李文奎和同村村民王万选二人于1983年10月20日与双二大队签订了前坪地顶荒山承包合同，承包地域南至棺材沟阴坡，东至棺材沟门，西至羊路。双方约定：在承包地域内种草、种树、绿化荒山。后李文奎按照合同约定，单独种植柠条210亩(采种基地)并管护补种柠条，直至1999年1月。同日，李文奎、王万选二人还与双二大队签订前坪地门前坡杨树20000株、苹果树200株及果园耕地25亩和二级电灌设施的承包经营合同。1984年5月25日，双二村村民邓养德、张存来等5户与双二大队签订了后坪地承包合同，承包地域东至赵家沟，西至东山口坡根，北至大路、丁玉沟、鸽子沟，南至腰路。双方约定：(1)承包期限30年；(2)乙方向大队交承包费23000元，其中合同开始履行时每户交纳1000元，共计5000元，用于生产基建支出。履行合同前10年交纳承包费2000元，中间10年交纳4000元，后lO年交纳12000元；(3)承包面积85％以上必须造林绿化，其收益归乙方所有。合同成立后，张存来等5户在后坪地域内实际种植柠条572．5亩(其中采种基地300亩)，但乙方在未向双二大队交纳承包费用的情况下，放弃了承包经营，由原告李文奎经营并实际履行管护补种等合同义务直至1999年1月。1987年4月10日，原告李文奎利用任双二大队队长之便，未经大队管委会民主讨论，私自以本人为乙方(承包方)，以村委会为甲方(发包方)签订了荒山承包合同。合同中载明：乙方承包前后坪，在20年内种上花椒、榆树、杨树、杏树形成规模，并修水利设施进行灌溉；如果在20年内不治理、不种树，甲方有权终止合同，不负担任何费用；承包合同形成后，治理、管护一切权利永远归李文奎所有。凡放牧、砍柴破坏者罚款由李文奎处理，甲方不得干涉。
原告李文奎自1984年至1998年经营管理前后坪柠条期间，没有向村委会交纳任何费用。双二村委于1999年1月收回前后坪地柠条进行管护。原告李文奎要求双二村委赔偿其柠条、药材、误工等经济损失16885元之诉讼请求无证据证实。双二村村民自1984年至1998年实际负担原前后坪耕地370亩的农业税46975．20元、教育费附加(1995至1998年)13495．40元、1998年乡统筹费用569．50元。反诉原告双二村委要求反诉被告李文奎赔偿原前后坪耕地承包费44400元，村民出工报酬194250元的请求无证据证实。
上述事实有下列证据证明：[page]
(1)承包合同书。
(2)钟存寿等证人证明。
(3)乐都县政府(1987)63．号“关于批转撩荒地问题调查报告”中涉及双二村当时前后坪承包地的实际地亩数。
(4)乐都县纪委、县检察院、洪水乡党委联合调查组“关于双二村部分群众反映村主任李文奎有关问题调查结果及处理意见”。
(5)乐都县林业局“关于洪水乡双二村前后坪柠条采种基地的调查”。
乐都县人民法院根据上述事实和证据认为：原告李文奎和同村村民王万选二人与双二大队于1983年10月20日订立的前坪地荒山承包合同内容真实，程序合法，其效力应予认定。原告李文奎依照合同约定在前坪地个人种植柠条210亩并多年补种管护的事实清楚；其要求继续承包经营前坪地柠条基地的请求合理，应予支持，但原合同应予完善。双二村村民邓养德等5户于1984年5月25日与双二村委签订的后坪地承包合同意思表示真实，程序合法，其效力亦应认定。该合同成立后，原承包人仅履行了种植柠条义务，后又自动放弃承包经营权，而原告李文奎实际补种、管护长达15年之久，期间原承包人和村委均未提出异议，应视为原合同权利义务已转让给原告李文奎。原告李文奎与双二村委于1987年4月10日订立的前后坪承包合同，未经大队管委会民主议定，仅仅是李文奎利用村主任之便，以本人为承包方，以管委会为发包方而签订，程序违法，且合同主要条款违反法律规定，应认定该合同无效。原告李文奎要求双二村委赔偿强行收回前后坪地柠条造成其经济损失的请求，没有合法有效的证据证实，对此不予支持。双二村委反诉要求李文奎、王万选二人赔偿承包经营期间造成杨树、果树、电灌设施毁坏损失的请求，超出了本诉审理范围，不宜合并审理。双二村反诉要求李文奎赔偿对原前后坪耕地双二村村民已实际负担的农业税、教育费附加、承包费、乡统筹费、义务工报酬等费用的请求，其中农业税、教育费附加、乡统筹等款项经查属实，应予支持，承包费和义务工报酬两项无证据证实，不予支持。
乐都县人民法院依照《中华人民共和国民法通则》第五十七条、第五十八条、第八十条第二款、第八十五条、第九十一条、第一百一十一条、第一百一十二条第一款之规定，做出如下判决：
(1)原告李文奎与双二大队于1987年4月10日签订的前后坪荒山承包合同无效；前坪地柠条基地由李文奎依照1983年10月20日与双二大队订立的前坪地荒山承包合同继续承包经营。该合同限本判决生效后一个月内由双方协商完善。后坪地柠条基地由李文奎依照原承包人邓养德等5人于1984年5月25日与双二大队订立的后坪地承包合同继续承包经营，并向双二村委交纳费用9000元。该合同限本判决生效后一个月内由双方协商完善并办理转让手续。
(2)驳回李文奎要求双二村委赔偿其经济损失16885元的诉讼请求。
(3)原告李文奎承担双二村委对原前后坪耕地已实际负担的农业税、教育费附加、乡统筹等费用合计61040．40元。
(4)驳回双二村委要求李文奎、王万选赔偿其经济损失276000元的反诉请求。
(5)驳回双二村委要求李文奎赔偿其实际负担的承包费、义务工报酬两款项238650元的反诉请求。
以上给付款项限本判决生效后一个月内履行。
本案诉讼费1233元，由原告李文奎负担1000元、由双二村委负担233元；反诉费16384．60元，由李文奎负担4414．60元，由双二村委负担11970元；涉案物估评费8986．80元，由李文奎负担。
（二）二审情况:上诉人李文奎诉称：
(1)一审法院程序违法，上诉人提起诉讼后，先后两次收到双二村委二份反诉状，一份要求终止合同，一份要求承担承包期间费用，为此上诉人不明白被上诉人在同一案提出两份不同的请求，一审法院不应支持。
(2)一审法院违背事实，因为上诉人1987年4月10日与村委会签订的前后坪荒山承包合同书当时由洪水乡政府、乡林业站、乐都县林业局三方到场见证。一审法院按无效合同处理，显然违背事实。
(3)被上诉人双二村委1999年元月擅自向村民宣布上诉人承包的前后坪经营权收回，使34墩柠条被烧，还有114丛柠条被砍枝条不计其数，毁坏植被80亩，造成直接经济损失16800元。
(4)一审基于邓养德等5户的承包合同的放弃而判令上诉人承担9000元承包费于法无据，应予撤销。
(5)上诉人承包的前后坪属荒地，依照国家政策规定，不应交纳农业税、教育费附加、乡统筹等费用。一审法院依据双二村委反诉，判令我承担61040．40元，明显错误。
被上诉人双二村委辩称：
(1)答辩人收到被答辩人一审诉状后，对其所有不合法的合同进行了反诉，要求全部一并处理，后来发现欠妥，所以又写了一份反诉状，仅对答辩人的一份承包合同提出了反诉。一审在审理此案时，以后一份反诉状为主进行的审理，其审理过程并未违反程序。[page]
(2)被答辩人所称的“荒山承包合同”，从表面看的确有洪水乡人民政府、乡林业站、县林业局三方的公章，而实际是弄虚作假的产物，在一审中有当时任乡林业站站长马文辉的证词。
(3)被答辩人称答辩人收回前后坪荒山经营权，对其造成16800元的经济损失，这纯属无理，依法收回违法承包地，并没有给被答辩人造成任何经济损失。
(4)上诉人提出不应交纳9000元承包费问题，我村是按乡政府规定和邓养德等人承包合同计收的。
(5)关于农业税等共计61040．40元，根据乐都县财政局文件、物价所评估报告、乡经营管理站证明，前后坪是耕地，应纳入纳税范围。
青海省海东地区中级人民法院经审理查明：1983年10月20日，乐都县洪水乡双二村委为调动村民积极性，绿化荒山，在洪水乡人民政府(当时称乐都县洪水人民公社管理委员会)参与下，经与本村村民李文奎、王万选协商，达成前坪地荒山承包合同。该合同约定：承包地域南至棺材沟阴坡、东至棺材沟门，西至羊路，承包期间，大队给承包方规定绿化面积，允许种草植树造林，但不允许开荒种粮食作物；承包方绿化面积为150亩。合同签订后，李文奎在王万选因故放弃承包经营权的情况下，独自组织劳务种植、管护柠条。至1999年元月，形成210亩的柠条采种基地。1984年5月25日双二村委又在洪水乡人民政府参与下，与本村民邓养德、张存来等5户达成后坪地500亩(其中荒坡200亩)的承包合同。该合同约定乙方(邓养德等5户)交大队资金5000元，每户1000元。此款只能为扩大生产基建投资，承包期为30年，大队总提成现金18000元，前10年每年200元，中间10年每年为400元，后10年每年为1200元。按期不交提成者，甲方(双二村委)有权收回承包面积，并不给乙方任何报酬。承包面积85％必须造林植树，收益产品归乙方自行处理。偏离地域经营者，甲方收回面积并不给乙方任何报酬。合同签订后，邓养德等5户村民在所承包的后坪地域内着手进行柠条种植。1986年部分村民针对邓养德等5户对后坪承包地流露出弃林从耕的想法后，邓养德等5户村民便在未向村委会交纳合同约定的提成款情况下，放弃了地域的承包经营权。为防止后坪地被撂荒，1987年4月10日，在乐都县林业局、洪水乡政府、乡林业站等部门的参与下，李文奎与双二村委达成荒山承包合同书，该合同书约定，乙方(李文奎一方)承包前后坪、赵家沟荒山，在20年内种上花椒、榆树、杨树、杏树形成规模，并兴修水利设施灌溉成为双二村参观基地，治理、管护一切权永远归李文奎所有，凡放牧、砍柴及破坏者罚款由李文奎处理，甲方不得干涉。20年内不治理、管护不好，甲方有权收回荒山，终止合同进行转包，甲方不负担任何费用。合同签订后，李文奎依合同，除继续对前坪承包地进行柠条种植、管护外，又在后坪承包地原承包人邓养德等5户村民已种柠条的地域内组织劳务，进行柠条的补种与扩大。由于李文奎治理管护有方，后坪地形成345亩柠条采种基地。1999年元月，前后坪柠条采种基地在具备一定规模并开始产生经济效益时，双二村委却以李文奎承包的前后坪山地系集体所有为由，予以收回。
上述事实有下列证据证明：
1．承包合同书。
2．王永生、李洪沛、赵世昌等证人证明。
3．1989年3月10日乐都县弃耕地情况调查统计表。
4．1984年7月1日李文奎被任命为双二大队代大队长的任命书。
5．1987年4月12日路克福与双二村撂荒地承包合同书。
海东地区中级人民法院经审理认为：双二村委与村民李文奎、王万选二人于1983年10月20日签订的前坪地荒山承包合同是双方经过充分协商后在意思表示一致的基础上产生的。故一审依法确认其效力正确。1984年5月25日村民邓养德等5户与双二村委达成的后坪地500亩承包合同，依据庭审查证的事实和邓养德陈述，在进行了一段时间的承包种植和管护后，因故自动放弃了对承包地的经营权。为此，这一合同所涉及的权利义务在双二村委及邓养德等5户村民在法定期间未相互主张合同权利的情况下实际已经终止。而一审法院将这一已终止了的合同权利义务以合同转让方式及于李文奎，并判令其向双二村委承担9000元承包费，于法无据，应予纠正。李文奎在后坪地无人治理的情况下，于1987年4月10日在有关部门参与下与双二村委达成的前后坪荒山承包合同，该合同虽条款不完善，但在履行中李文奎实际投入了大量的劳务，时间长达13年之久。现前后坪经李文奎治理已形成规模，一审法院对该合同以违反民主议定及合同主体、内容违法否认其效力，与事实不符。根据最高人民法院法释(1999)15号《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》(试行)第二十五条：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。自承包合同签订之日起超过一年或者虽未超过一年，但承包人已实际做出了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”因此，对该合同应当依法确认有效。但合同中涉及的“承包合同形成后，治理管护的一切权利永远归李文奎所有，凡放牧、砍柴破坏者罚款由李文奎处理，甲方不得干涉”这一内容违反了法律的规定，应当视为无效。依据1987年4月10日承包合同反映的内容及李文奎实际履行情况，1987年4月10日承包合同应当视为1983年10月20日前坪地承包合同的延续与补充，但该合同当事人的权利义务及承包期限应进一步完善。[page]
关于李文奎上诉称一审法院判决让其承担双二村委对原前后坪地已实际负担的农业税、教育费附加、乡统筹等税费合计61040．40元因证据不足应予撤销，双二村委若对上述三项税费向李文奎主张其应有的权利，可另案起诉。李文奎提出双二村委应赔偿其经济损失16885元请求，在庭审中未能提交直接证据，不予支持。
青海省海东地区中级人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)项、第(三)项之规定，并经审判委员会讨论决定，做出如下判决：
(1)维持乐都县人民法院(1999)乐经初字第68号民事判决第二、四、五项。
(2)撤销乐都县人民法院(1999)乐经初字第68号民事判决一、三项。
(3)上诉人李文奎与被上诉人双二村委于1987年4月10日签订的前后坪荒山承包合同是双方1983年lO月20日前坪地荒山承包合同的延续与补充，两份合同合法有效，双方应继续履行。但1987年4月lO日前后坪承包合同约定的：“承包合同形成后，治理、管护一切权利永远归李文奎所有；凡放牧、砍柴破坏者罚款由李文奎处理，甲方不得干涉”，因该内容违反法律有关规定，故视为无效。鉴于以上二份合同同当事人对合同权利义务及承包期限等内容约定不完善，故李文奎与双二村委应依照公平原则自本判决生效之日起一个月内予以完善。
二审案件受理费17618元由李文奎承担3523．60元；由双二村委承担14094．40元。
一审案件受理费按一审标准收取。
【评注】
农村荒山承包责任制涉及国家关于种草种树、绿化荒山、退耕还林、保持生态平衡的基本国策，是当前我国农村的热点问题。本案争议的焦点涉及以下几个问题：
1．邓养德等5农户在1984年5月25日与双二大队签订的后坪地承包合同转让于李文奎是否合法的问题。
1984．年5月25日邓养德等5户村民与双二大队达成了后坪地500亩承包合同，后来因邓养德等5户村民在进行了一段时间的种植管护后因故自动放弃对承包地的经营权，双二村委及邓养德等5农户在法定期间内也未主张合同权利，此合同实际已经终止。一审法院将这一已终止的合同权利义务转让于李文奎，并判令其向双二村委承担9000元承包费的行为，违反了签订合同必须遵循“自愿”、
“平等”的原则。二审法院予以纠正是正确的。
2．上诉人李文奎与被上诉人双二村委于1987年4月10日签订的前后坪荒山承包合同是否有效的问题。
对此原审法院以“未经大队管委会民主议定，仅仅是李文奎利用村主任之便而签订，程序违法，合同主要条款违反法律规定”为由，认定为无效合同。二审查明：1987年4月10日，签订合同时，在洪水乡政府、乐都县农业局、乡林业站的参与下，双二村委与李文奎自愿达成的协议，并非是“利用村主任之便而签订”。又据最高人民法院法释(1999)15号《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》(试行)第二十五条规定，人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对承包方违背集体经济组织成员大会决议越权发包的，应当认定该合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。自承包合同签订之日起超过一年或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该合同的，人民法院不予支持，但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。本案中1987年4月10日李文奎与双二村委签订的承包合同虽然在形式和内容上有不完善之处，但在合同签订之后的13年期间，李文奎在承包地柠条种植、管护上投入了大量的劳力，从而形成了现在初具规模的柠条采种基地，并开始产生经济效益。对此，二审法院依法确认该合同是1983年10月20日前坪地承包合同的延续与补充，完全正确。但该合同中所涉及的“承包合同形成后，治理、管护的一切权利永远归李文奎所有，凡放牧、砍柴破坏者罚款由李文奎处理，甲方不得干涉”。因这一内容违反了法律有关规定，应视为无效，其当事人的权利义务及承包期限应进一步完善。
3．关于李文奎是否应当承担双二村委对前后坪耕地已实际负担的农业税、教育费附加、乡统筹等税费合计61040．40元的问题。
一审对上述税费的判决依据是乐都县财政局“关于洪水乡双二村1984年至1999年缴纳农业税情况证明”和“浅山面积摘抄笔录”、洪水乡经管站站长张臣家调查笔录及该站“双二村1985年至1999年耕地面积清单”、乐都县洪水学区证明、“洪水乡1999年度农民承担费用核定预算表”等。但上述证据在本案中仅能证明双二村浅山面积为397亩和双二村委自1984年至1999年缴纳农业税情况，而397亩浅山面积所缴纳的农业税中是否包括李文奎承包的前后坪地亩，无法证实；教育费附加、乡统筹等费用证据，反映出的是双二村委应交纳数额，而这些费用已由双二村委代李文奎交纳和是否应按李文奎承包的前后坪地为标准收取亦无法证实。综上，一审法院在本案判令李文奎承担双二村委对原前后坪耕地已实际负担的农业税等费用合计61040．40元的证据不足，应予纠正，是正确的。[page]
双二村委若对上述三项税、费向李文奎主张权利，应当在查清事实的基础上，可另案起诉。
【法律依据】
《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》 (1999年6月28日)
第二十五条人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。
属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过1年，或者虽未超过l年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。
