二、强化国有独资公司治理独立性的总体思路
上面已指出，在国有独资公司的产权结构不能保持其治理独立性的条件下，如何通过治理制度的设计来增强独资企业治理上的独立性，就成了国有独资企业治理问题的关键。至于国有独资公司中治理结构上的其他问题(如对所有权和经营权的约束和激励、内部人控制、“新三会”同“老三会”的关系，对经营者的监督等)，在国有控股公司中也会同样存在，因此，对这些问题在此存而不论。
(一)借鉴国外双重委员会制的作法，并结合我国实际，构建我国国有独资公司治理结构的基本框架
国外双重委员会制，即由董事会和监事会(有的称监察委员会)共同管理公司事务，及在这一过程中正确界定两者的相互关系。在这方面值得借鉴的是前联邦德国的双重委员会制。监事会的主要职责是实现其代表出资者及利益相关者对公司进行控制和监督，董事会则获得较为独立的对公司实际经营管理的权力。从而实现了公司治理结构的制衡。德国这种治理结构是适应所有股份有限公司的，而不是专门针对国有公司，更不是专门针对国有独资公司的。但这种富有特色的治理结构，却为我们解决中国的国有独资公司的治理问题提供了有益的思路和启示。第一，双重委员会制完全可以使其中的一个即监事会更侧重代表所有者对国有独资公司进行直接监管，而让其中的另一个即董事会侧重代表企业在治理上更加独立的要求。从这一启示中，我们可以考虑在我国的国有独资公司中设立监事会和董事会，实行双重委员会制。监事会侧重代表国家对公司运行监管，但不得直接参与公司的经营管理活动，也不得干预公司的日常经营活动。董事会除代行股东会的部分职能外，更重要的是实行法人财产权，最大限度反映公司治理上独立性要求。第二，在国有独资公司通过设立监事会来弱化政府对公司的行政控制。这一点可以用著名的德国大众汽车公司监事会的组成来加以说明。
德国大众汽车公司现在只是一家国家(下萨克森州政府)持有20%股权的“混合公司”，但国家毕竟是最大的股东。其监事会由10名股东代表和10名职工代表组成。10名股东代表中有5名经营管理专家、3名金融专家，以上8人代表私人股东，只有2名股东代表是下萨克森州政府官员;10名职工代表中，有3名工会领导人和7名本企业职工代表。其监事会主管并不是由最大股东州政府代表担任，而是由1名经营管理专家担任(注：参见赵景华主编：《公司治理结构与现代企业制度》第十章，南海出版公司1994年版。)。德国大众公司与中国国有独资公司情况不同，但把二者加以对比，仍然是极富有启示的。我国国有独资公司的监事会，不可能有多方面的股东代表参加，但也不宜唯一由国家授权的投资机构或部门委派人员充当。职工代表必占有1/2，在中国也未必合适。可考虑部分由全国人大之下设立的国有资产监管机构委派，一部分由国家授权的投资机构或部门委派，一部分由企业的党委成员、工会代表、职工代表、国家宏观调控部门的代表和社会名流组成。[page]
(二)对我国现行《公司法》中涉及到的国有独资公司中有关条款进行修订，从立法上确立国有独资公司治理框架
欲在我国国有独资公司中构建双重委员会治理结构，必须对我国现行《公司法》进行修订和完善，在《公司法》中明文规定，在国有独资公司中设立监事会，相应地改变董事会的成员“由国家授权投资的机构或者授权的部门按照董事会的任期委派或者更换”的规定。根据以上监事会组成人员的构想，为了体现国有资产的极终所有者和利益相关者对国有独资公司的有效监督，董事会的组成人员应由监事会代表国有资产监管委员会批准。让监事会代表国有资产的极终所有者对国有独资公司进行监管，但监事会不得直接参与和干预公司的经营活动而让董事会在公司经营上具有独立性和公司治理上的独立性。
对公司法中没有设立监事会规定的弊端，已被领导层意识到了，并在实践中已经有了向国有独资企业派出监事会的事实。1994年7月国务院发布实施了《国有企业财产监督管理条例》，制定这一条例的主要目的在于，通过国务院授权的有关部门或机构指定的或其所属的国有企业派出监事组成监事会，以加强对国有企业财产的监督管理，防止国有资产流失，保障国家所有权。《条例》对监事会成员资格、人员构成、主要职责以及工作程序都作了明确的规定。该《条例》是适用于整个国有企业，但第46条规定“条例原则适用于国有独资公司和国有金融企业”。根据权威的解释，国有独资公司之所以也适用该条例，主要是因为《公司法》有配套的行政法规没有出台(注：参见国家体改委、国家经贸委、国家国有资产管理局关于《国有企业财产监管条例》(草案)的补充说明。)。因此，国有独资公司的监事会制度就暂依据该《条例》开始实施了。
据据《条例》向国有企业(包括国有独资公司)派监事会的工作已于1995年7月开始进行。首批由20个监督机构分别向20户企业派出了监事会;第二批向140户企业派出监事会的工作于1997年开始进行。截止1996年7月，百户建立现代企业制度的试点企业中，采取国有独资公司形式有72户，其中有46户已按《条例》派出了监事会(注：见《中国经贸改革与发展1996-1997年》，第164条，中国经济出版社1997年版。)。从实际看，这些监事会行使职权的主要方式是一年召开一次或两次监事会会议，通过审查企业年度财务决算报告，评价、监督企业国有资产保值增值状况，评价企业经营效益和董事会经营业绩，在此基础上向派出机构提出对企业经营者任免及奖惩的建议等。
应该说，《条例》对于改善国有企业的经营管理具有积极意义。它也是在国有独资公司中实行监事会制度的初步实践。但是，如果从如何克服国有独资公司在治理结构方面的缺陷这一制度层面来讲，现行的由监督机构派出监事会制度存在着不可克服的局限性：首先，这种监事会是外在于国有独资公司的监督组织，它不同于有限责任公司和股份有限公司中的监事会，后者是内在于公司的，属于公司的法定机关。只有公司的内部机构，才有可能形成公司治理结构之间的制衡关系。其次，从《条例》对于监事会职责仅限于对企业财产的保值增值状况实施监督以及监事均为兼职的规定，可以反映出其局限性。一是监督范围实施太窄，远没有起到公司治理结构中内部监督的作用;二是事后监督，而不是过程监督，其监督效果也要大打折扣;三是兼职监事会形同虚设。再次，从监事的权力看，也只有审查财务报告、查阅帐册、询问，向监督机构提出任免及奖惩的建议权。在这些职责和权力中，没有一些使监事会足以约束公司董事会的职权。[page]
根据以上的分析，我认为，为了克服国有独资公司国有产权结构单一造成的公司治理上的先天不足，实现公司治理独立。第一，根据现行的向国有企业派出监事会所暴露出来的弊病，除从法律上(主要是公司法)明文规定在国有独资公司中设立监事会外，更重要的是根据规范的公司治理结构中监事会的职能来规范国有独资公司中监事会的职权和监督行为，实现公司治理上的独立性。第二，改善独资公司中监事会成员和董事会成员的生成机制，监事会成员和董事会成员应有一部分专职人员，且不能都由行政机构派出，通过培育监事和董事阶层，改监事和董事由行政委派为市场生成机制。改监事会的外部监督为公司治理结构的内部监督，在此基础上，规范公司董事和监事的经营行为和监督行为。
(三)国有独资公司不大可能设立股东会，但国有独资公司也可实行投资主体的多元化
投资主体的多元化有两重含义：一是同一企业中的不同所有制投资主体，如国有企业的公司制改造中既有国有资本，也有非国有资本，非国有资本中既包括集体所有制成份，也包括各种非公有制经济成份，形成多元化投资主体;二是即使是国有独资公司，也要尽可能由多家国有投资公司或其他国有企业共同持股，形成多元投资主体。对于国有独资公司来说，其投资主体多元化后，不同的投资主体根据其投资在公司总资本中所占的比重，派出代表参加国有独资公司的董事会，由董事会来选择经营者，这样有利于政企分开和形成法人治理结构，强化国有独资公司治理上的独立性。
