加强对地方政府融资平台监管,督促地方政府建立统一独立的管理机构,规范政府融资平台公司的融资行为,合理控制地方政府负债规模,有效规避过度融资引发的财政风险
实现8%的经济增长目标,4万亿元大规模投资被国内外寄予厚望。为此,我国及时推出了积极财政政策和适度宽松的货币政策,力求在资金层面为投资项目提供支持。中央财政通过增加财政赤字和国债规模扩大政府公共投资,并由财政部代理地方发行2000亿元债券,增强地方政府投资能力。今年上半年,金融机构新增贷款达7.36万亿元,超过新中国成立以来任何一年的信贷投放总量,大部分投向了政府投资项目。宽松的信贷环境助推了地方政府的投资冲动,在财政收支矛盾突出的经济环境下,以政府信用为杠杆撬动银行信贷资金为投资项目融资的活动愈演愈烈,政府与商业银行的关系不断升温,潜藏着巨大的财政风险和金融风险。
按照要求,在政府主导的大规模投资中,地方政府需要筹集约70%的配套资金。从地方政府投资资金的来源分析,在中央财政收入占全国财政收入一半以上的财政体制下,处于经济下行周期的地方政府只能向金融机构借款投资。但是,受《预算法》的约束,地方政府既不能在预算中列赤字,也不拥有借债主导权,并且,在地区间竞争和政绩考核的激励下,地方政府只能在制度外,采取担保、融资平台公司,金融创新等“隐蔽途径”筹集建设资金,一方面出现了媒体所称的“地方政府的融资狂欢”,另一方面,由于地方政府性债务管理混乱,这些债务存在规模不清、管理不透明等问题,加剧了地方政府的财政风险。央行在1季度《中国货币政策执行报告》中表达了类似隐忧,要求各金融机构“合理评估地方政府的负债能力”。
一、大规模投资背景下地方政府的投资冲动——地方财政风险的主要诱因
财政分权改革以来,地方政府在财政利益和政治晋升的双重激励下,天然地具有利用中央政策扩张投资的强烈动机,大规模投资计划为地方政府的投资冲动披上了合理性外衣,也为其“搭车”推出规模庞大的投资规划提供了依据,这在刺激经济增长的初期得到了国家和公众的认可。为在新一轮投资竞赛中夺得先机,各地大型建设项目迅速上马。中央推出4万亿大规模投资计划不久,各省相继出台的投资计划总额合计约为20多万亿元,仅今年上半年就有110多条高速公路开工修建,个别省甚至推出了总额为2万多亿元的投资规划。
高涨的投资热情需要庞大的资金支持。但资金来自何方呢?在经济复苏前景不甚明朗的形势下,社会资金不会贸然出手。资金只能来源于财政、银行和公司发行的债券。但是,在经济增长出现困难的情况下,财政收入的形势也不乐观,财政收支紧张矛盾非常突出,财政收入的质量不高,收入总额虽大,但可用财力占比不大,根本不能为庞大的投资计划提供支持,很多地方出现了因地方政府配套资金到位不足、严重影响投资项目进度问题。
据此推断,项目投资的主要来源是商业银行的信贷资金。近期国家降低项目资本金比例的政策也为信贷资金的进入提供了条件,缓解了地方政府财政资金不足的困难。于是,在市场流动性充裕的环境下,商业银行信贷资金成为各级地方政府竞相追逐的对象,而商业银行为了扩大信贷规模,并保证信贷资金的安全性,也愿意将资金借给具有资源控制权的地方政府。但受《预算法》制约,地方政府不能直接从商业银行取得贷款。《预算法》第28条规定,地方各级预算不列赤字,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。为满足融资需求,地方政府采取了财政机会主义的做法,绕过现有制度,通过设立各种各样的政府融资平台从商业银行获取信贷资金,从而形成脱离人大监督的政府隐性债务。根据国内商业银行公布的中期财务报告,有地方政府担保的高速公路、大型基础设施建设、大型园区工程等项目贷款几乎占商业银行新增贷款的1/3。不过,这种做法虽然暂时规避了制度的限制,但并不能掩盖地方政府与银行之间的真实借贷关系,随着贷款金额的累积,由隐性债务引起的财政风险也同比增加,一旦资金链条断裂,未在政府资产负债表中体现的债务会突然爆发,甚至会演变为财政危机和政府信用危机,后果不堪设想。
二、当前地方政府财政风险的主要来源——融资平台公司
如上所述,地方政府通过融资平台公司从银行取得信贷资金,为其支持的投资项目进行融资。融资平台公司是地方政府设立的、通过划拨土地、国有股权、规费、资源、国债等资产,组建成资产总额和现金流能够达到融资标准的公司。从运作模式上看,其实质是以政府信用为依托,将商业银行的信贷资金或发行债券筹集的资金转化为投资项目的资本金,形成政府可控的脱离财政预算的基建资金。这类公司的组建始于1998年的经济刺激政策,在国家开发银行软贷款的推动下产生,去年以来,受国家扩大投资的激励,各级地方政府的融资平台呈现遍地开花之势。
通过设立融资平台公司,地方政府将应由财政资金安排的投入转变为银行信贷资金的投入,从融资平台公司的资本金来源看,这些信贷资金实际上是将政府未来时间的财政收入折现到今天使用。一旦融资平台资不抵债,这些贷款的偿债责任最终要由地方财政承担。由于投资方向多为民生工程、新农村建设、节能环保项目等公益性基础设施,不会产生市场平均的经济收益,所以这些融资平台的经营活动并不具有可持续性,会在不确定的将来给地方政府带来财政危机。
三、地方政府融资平台公司的失控——地方财政风险转为现实的背后推手
从另一个角度看,地方政府融资平台公司并非洪水猛兽,它在政府实施反周期的经济调控时解决了财政资金不足的困境,加快了城市基础设施的完善,优化了投资环境。因此,它是一把“双刃剑”。其危害主要在于缺乏统一、完整、权威的管理机构和管理制度,大部分融资平台“暗箱操作”,信息不公开,不透明,存在管理失控的危险。随着风险的不断积聚,一旦出现偿债危机,资金链断裂,会产生多米诺骨牌效应,融资平台的财务风险会转化为政府的财政风险,进而影响银行资产质量形成金融风险,甚至会对经济社会的稳定构成挑战。主要呈现以下特点:
一是借债主体多,缺乏统一有效的管理,财政风险分散且隐蔽。各地方政府一般都设立了城建、地产、水务、交通、水利等多个相互独立的融资平台,分别从各商业银行获取基本建设贷款,地方没有独立的部门或机构进行统计汇总,漏列融资平台公司债务的情况较为普遍,致使这部分政府性债务脱离了人大和政府监控。二是融资平台公司本身缺乏有效的公司治理机构,内部控制措施薄弱,信贷资金风险较大。三是更值得警惕的是,融资平台公司的资金运作缺乏人大和社会舆论的监督,增加了地方领导的资金支配权,地方政府使用的随意性很大,设立融资平台的热情很高,必须引起高度重视。[page]
四、未雨绸缪,及时规范地方政府融资平台,防范财政风险的蔓延
一是加强对地方政府融资平台监管,督促地方政府建立统一独立的管理机构,规范政府融资平台公司的融资行为,在调查地方政府现有债务规模和政府财力状况的基础上,合理控制地方政府负债规模,有效规避过度融资引发的财政风险。
二是改革政府会计制度,真实反映地方政府的负债情况,建立地方政府债务预警防范机制,严格控制接近警戒状态的地方政府融资平台公司融资行为。
三是及时修订《预算法》,将融资平台公司债务收支全部纳入地方政府性债务管理,建立债务余额管理制度,将政府全部债务纳入政府预算管理,向同级人大报告并接受同级人大监督。
四是加强对地方政府性债务的外部监督,结合地方政府领导任期经济责任审计,将包括融资平台公司债务在内的地方政府性债务借、用、还等情况进行全面审计和评价,形成管理规范、风险可控的地方性债务管理制度和运行机制。(作者单位:山东经济学院)
