8月22日,数易其稿的《中华人民共和国证券投资基金法(草案)》正式摆在了出席九届全国人大常委会第二十九次会议的常委会委员们面前。由于证券投资基金在证券市场中举足轻重的地位,因此该法首次提交立法机关审议,就成为人们关注的焦点。
人们注意到,这次提交审议的法律草案名称,已从过去的《投资基金法》变成了《证券投资基金法》。虽然只是增加了两个字,但显然在调整的范围上发生了很大的变化。根据全国人大财经委员会副主任厉以宁在会上所作的说明,本法只调整证券投资基金,除此以外的政府建设基金、社会公益基金以及保险基金等,都不属于本法的调整对象。至于同属投资基金的风险投资基金和产业投资基金,由于在我国还刚刚起步,且与证券投资基金有较大差异,因此也不在本法的调整范围之列。
为何要作这样的调整?调整是在怎样一个背景下促成的?本报记者日前采访了该法起草小组副组长、全国人大财经委员会经济法室主任朱少平先生。
记者:《证券投资基金法(草案)》从1999年4月开始起草,到现在提交立法机关审议,已经将近4年的时间。我们注意到,在这个过程中,在许多问题上是有过很多争论的。而比较引人注目的是,目前提交审议的草案只调整证券投资基金,过去呼声较高的风险投资基金和产业投资基金都不在本法的调整范围之列。请问这样一个结果是怎样形成的?
朱少平:这个问题从一开始到现在,一直存在着争论。关于投资基金法的调整范围,可以说经过了三次比较大的起伏:
第一次,起草小组考虑,可以先写一个"总则",然后按照三种主要投资基金(证券投资基金、风险投资基金和产业投资基金)分章作出规定。但这个草案在第一次讨论时就遭到了许多专家、学者的反对。理由是:三种基金风马牛不相及,硬是把它们放在一个法里作规定,显得不伦不类。除这三种基金外,还有很多基金,比如说货币市场基金、期货基金、债券基金,这些基金怎么办?所以说,这样的处理方式是不科学的。因此,在第一次起草领导小组会上,这个方案就被否定了。
第二次,起草小组又提出了另外一种方案,就是找出这几种基金的共同点:都要从投资者手里募集资金,募集之后都会形成投资基金独立的财产,这些财产都要交给管理人进行投资。因此,法律可以从资金募集方式的角度对各种基金作出规范,规定向公众募集的该怎么办,向特定投资者募集的又该怎么办。这个思路得到了许多人的赞同。从那以后的两年时间里,起草小组都是按照这个思路开展起草工作的。
但是,这个思路一直到今年年初又发生了一次比较大的变化。有人提出,证券投资基金、风险投资基金和产业投资基金是不是一回事,它们的模式是否一样?能否在一个法里进行规范?[page]
记者:的确,证券投资基金和风险投资基金和产业投资基金在许多方面有很多不同,操作模式是不一样的。那么,你所说的立法思路又发生了很大变化,究竟是什么原因促成了这种变化?
朱少平:大家都知道,所谓证券投资基金,就是募集到资金之后,把资金交给管理公司来进行投资,基金本身没有实体;而风险投资基金和产业投资基金则不一样,它都得有一个实体,有公司,有董事会,在资金的操作上可以有两种模式,一种是和证券投资基金差不多,把资金交给一个管理人去投资;另一种是自己操作,投资方向、规模可以自己来控制,还可以参与被投资的公司的管理。
因此,有人就提出,既然风险投资基金和产业投资基金有实体,且在资金运作上有两种模式,那么,自己操作资金的这一块,完全可以依《公司法》来规范,委托管理人操作资金的与证券投资基金是一样的,可以由《投资基金法》来规范。
但也有人反对这种主张。他们认为,同样是风险投资基金或产业投资基金,怎么能够这一块归《公司法》来管,那一块归《基金法》来管呢?这样管能管好吗?
在这种情况下,我们经过多次反复的讨论,但认识还是难以统一。而且在这个过程中,还有一些问题没有解决,比如:到现在为止我国还没有一家真正意义上的风险投资基金或产业投资基金。1995年,中国人民银行发布了一个《海外投资基金管理办法》,针对的是境内企业在海外设立的投资基金,但事实上最后也没有运作起来。1991年,山东设立了一个淄博乡镇企业发展基金,原来是准备做成公司型的,但由于与《公司法》有矛盾,在运作上没有一个可靠的法律依据,最后它还是变成了一个契约型的基金。正因为我国到目前为止还没有一家真正的公司型的风险投资基金或产业投资基金,它将来会出现什么问题,哪些问题该规范,哪些问题不该规范,现在谁也说不清,所以要对这两种基金立法就比较困难。最后,起草小组一致同意,还是对问题比较复杂的风险投资基金和产业投资基金忍痛割爱,仅就目前证券投资基金存在的问题进行立法。
剔除风险投资基金和产业投资基金,对于我们起草小组的许多同志来说,是件很惋惜的事情,因为他们辛辛苦苦工作了好几年,心血都白费了。
记者:把风险投资基金和产业投资基金从法律草案中剔除出去,仅仅就证券投资基金的问题进行立法,有利于促成这个法律的尽快出台,这对证券投资基金来说是件好事,但对风险投资基金和产业投资基金来说就不是福音了,它们该怎么办?另外,你刚才提到中国还没有一家真正意义上的公司型的基金,那么,有没有类似的公司呢?或者说,有没有实际在做基金的业务但又不叫基金的机构呢?[page]
朱少平:我可以介绍一些情况。从1998年开始,国家有关部门在起草一个《产业投资基金管理办法》,2001年国务院常务会议讨论的时候没有通过。没有通过,也是我们的产业投资基金没有发展下去的一个原因。但现在有没有在做产业投资基金的呢?据我所知,有那么几家,但都是变相地在做。为什么要变相地做呢?因为没有法律依据。怎么做呢?就是成立一家公司,比如说,来个"×××建筑材料有限公司",成立一个董事会,但不设总经理,或设总经理也不授权,公司内部应该有的诸如营销、财务、研发等部门都不设,就是单独的一个基金。这样做的好处是,吸收别人的资金,我来帮别人投资,我这里就是一个投资机构。我投资肯定要比他投资专业得多,因为我更了解市场。毛病是,因为它是在工商局注册的公司,就要交33%的企业所得税,即使在深圳也要交15%的所得税。而真正的基金不管赚钱还是赔钱,都不交企业所得税,基金的税是在分红之后由投资者自己去交的。
当然,我还听说有关部门正在制定《创业投资公司管理办法》,想把公司搞成一个基金,但这牵涉到基金到底是什么这样一个问题,在这个问题上许多人的认识还是不一致。这个《办法》怎样才能与《公司法》衔接,这个问题下一步还要深入研究。
至于你所关心的,被拿出去的风险投资基金或产业投资基金怎么办的问题,回答就是一句话:继续调查研究。这个问题,厉以宁教授在全国人大常委会上也作了说明。
记者:最后想问个问题,目前形成的这个法律草案可以说是避开了尚有争议的问题,缩小了立法的范围,这样做是否也会有缺憾?
朱少平:正因为有争议,所以起草小组经过反复讨论以后,把调整范围局限在证券投资基金。如果说现在这个草案还有什么缺憾的话,我觉得就是限定了证券投资基金只能投资于证券,不能投资于其他方面,比如不能用于产业投资。但即使这样,这个法仍然能够解决当前证券投资基金市场中迫切需要解决的问题。(林坚/上海证券报资本周刊)
