新设企业超过六个月未经营，在工商部门日常监管中是经常发现的问题，是否吊销其营业执照，需要从法律、法规中找依据。《公司登记管理条例》第七十二条规定“公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照。”《企业法人登记管理条例》第二十二条规定“企业法人领取《企业法人营业执照》后，满六个月尚未开展经营活动或者停止经营活动满一年的，视同歇业，登记主管机关应当收缴《企业法人营业执照》、《企业法人营业执照》副本，收缴公章，并将注销登记情况告知其开户行。”《个人独资企业法》第三十六条规定“个人独资企业成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，吊销营业执照。”这些法律法规似乎都赋予了工商部门吊销营业执照的权力，但是基本上都有一个前提条件就是“无正当理由”。至于何为“无正当理由”，相关的法律法规及解释没有给出一个具体的规定。本人试从新设企业超过六个月未经营问题产生的原因和工商部门应如何对该类企业有效监管谈一点粗浅看法。
一、新设企业超过六个月未经营产生的原因
新设立的企业超过六个月未经营的具体原因是多方面的，每个企业的原因都不完全相同，归纳起来主要有以下几方面的：
一是资金投入不足。虽然注册资本是企业设立登记时实际交纳的资金，但是作为企业实际运作的资金即企业的总投资并不仅仅是注册资本，甚至可能远远大于企业登记设立时交纳的注册资本。由于在运作过程中，企业除注册资本以外的其他投入资金有可能在企业登记后迟迟不能按时到位，从而导致企业因缺少资金无法开展经营活动。
二是设备难到位。企业因资金短缺无法购买设备是导致企业设备不能到位的主要原因，但不是设备不能到位的唯一原因。其他原因还有：设备暂时无法购买或者需要从国外进口等等，这些原因都有可能导致设备在短时间无法到位。
三是经营场地不具备。有很多企业在登记注册时并没有生产厂房或者适合生产的经营场地条件，而是在某地征用了一块土地或者闲置的场所，要从事生产经营活动，还需新建厂房或改建厂房。由于新建或改建生产厂房的行为并不是一项短期行为，甚至一年半载也是常有的事。
四是技术不成熟。对于手工密集型企业和低科技型企业，企业只要具备了资金、机器设备、原材料及适合生产的经营场地条件，就可以立即组织生产经营活动了。而对于那些高科技行业或者技术性要求较高的行业来说，企业除了具备资金、机器设备、原材料及适合生产的经营场地等条件外，还需具备掌握一定技术水准的技术人员。因此，企业首先必须要对自己的员工进行一定的技术培训，甚至有的可能要派往外地进行学习培训。而有的技术培训可能要一个比较长的时期，这样企业就有可能因技术人员不到位而导致企业无法运转。[page]
五是市场行情突变。某些企业在设立时意向生产的产品市场行情较好，企业进行了可行性研究，并且也购买了设备。但是在企业登记设立后，市场行情突变，如原材料成本价格急然上涨，产品销售价格仍然较低，企业只要进行投产，必然会产生亏损，从而导致企业设立后根本就无法进行生产经营活动。
六是相关政策已变化。如某些产品在企业登记设立时是国家允许生产的，但企业设立后，国家出台政策禁止该类产品进行生产;再如某些行业企业在设立时市场准入门槛较低，但企业设立后，国家有关部门提高了这类企业的市场准入标准和要求，企业在六个月内难以达到提高的标准和要求，造成无法开展生产经营活动。
七是相关许可证或资质证书难办理。有些行业的许可证或资质证书是登记后置审批，工商部门在核定执照经营范围往往注明“凭许可证或资质证书从事经营活动”或“仅限办理资质”等字样，并核定执照有效期为半年，但有关许可证或资质证书办理的时间周期长，往往在六个月内不能办理完毕，造成新设立企业超过六个月不能正常经营。
八是虚假注册。近年来，各地都加大了招商引资和民营经济发展的力度。少数地方的部门和单位为了完成本部门和单位招商引资和民营经济发展的任务，采取了虚假注册或虚报注册资本的办法，骗取营业执照，甚至有的企业虚假注册，进行经济欺诈等违法活动。由于工商部门在登记注册时实行的是形式审查，这些虚假的企业注册行为在登记时很难被发现。既然企业都是虚假的，那就更谈不上生产经营了。
二、 对新设企业超过六个月未经营实施有效监管的对策
法律法规赋予了工商部门对新设企业超过六个月未经营吊销营业执照的权力，但是有一个前提，就是“新设企业超过六个月未经营无正当理由”，由工商部门自由裁量。何为“无正当理由”?需要工商执法人员据具体情况具体分析，在充分调查取证的基础上进行认定。本人认为应采取以下的措施来做好对新设企业超过六个月未经营的监管工作。
(一)加强经济户口管理，摸清真实情况，为实施有效监管创造有利条件。
经济户口是工商行政管理机关实施监管的基本条件，通过综合检查、定期检查、专项检查、重点检查等检查方式，结合年检和新办企业回访工作，全面准确掌握辖区内企业分布情况及企业的经营运作情况。对新设立的企业在定期检查后，未开展经营活动的，将其转入重点检查，不仅要对该企业做好法律、法规宣传，而且要向相关知情人了解其情况，帮助企业认真分析其未经营的原因，这样才能做到户口清楚，情况明了，为“无正当理由”的准确认定提供依据。[page]
(二)加强市场主体巡查，进行有效约束，为实施有效监管提供根本保证
建立对新设企业超过六个月未经营的提示制度。对于因资金、技术、经营场地、机器设备及市场行情突变等原因超过六个月未经营的，工商行政管理部门可以认为当事人在一定期限内有正当理由，暂时保留其营业执照，不予以吊销，向企业发出《提示通知书》，提示企业尽快开展生产经营活动，并让当事人书面说明六个月未经营的理由以及还需多长时间才能经营的“预产期”，经工商部门认可后，给予合理的预产期并督促企业尽快开展生产经营活动。
建立对新设企业超过六个月未经营的预警制度。对超过六个月未经营的新设企业，登记机关和工商所(分局)应在其经济户口系统的风险预警模块中注明，对照有关法律法规对企业有关的注册登记和年检进行限制和约束，并在一定范围内进行公示。对企业在预计期间内已开展生产经营活动的，由工商部门解除风险预警。
建立对新设企业超过六个月未经营的回查制度。结合经济户口管理和市场巡查，并按照企业信用分类管理的原则将当事人的信用级别定为B级，定期进行回查，及时准确了解当事人的动态情况。如果当事人超出预产期因客观原因还不能开展生产经营活动，工商部门可以再给当事人一定合理的“催产期”，并发出《警示通知书》，如果当事人到期还不能从事生产经营活动，建议其办理相应的变更登记,如对资金投入不足的,先从投资小且与行业相似的其他产品入手;对设备、场所尚未到位的，可以通过租赁设备、场所或委托加工方式开展经营活动;对资质尚未到位的和技术要求达不到的，可以从不需要资质及技术要求低的行业开始生产经营。如当事人不愿办理其变更手续，再建议其办理注销，保留该企业在一定时间内的名称权，也利于该企业法定代表人在今后市场经营中不受影响。如果当事人仍不经营，也不愿办注销手续，在经过“两个提示”(预产期、催产期)、“两个建议期”(变更期、注销期)后，工商部门根据留下的合法检查凭证痕迹，可以认为当事人无正当理由，依法吊销其营业执照。
同时，工商部门应加强对新设企业超过六个月未经营而被吊销的案后回查。对因超过六个月未经营而被吊销营业执照的企业，工商部门一般应在3个月内实施重点检查，看是否进行资产清算，对发现已从事经营活动的企业将依法按无照经营查处，对未清算的企业，督促其清算、责令依法办理注销登记、责令限期办理隶属关系变更等监管措施。
建立对新设企业超过六个月未经营的信息互通制度。对超过六个月未经营的新设企业监管过程中，要注意加强与税务、银行、行政许可项目审批机关和行业协会等有关部门的协作，要建立互通信息制度，变工商部门单兵作战为多部门协同作战，及时互通信息，及时锁定，强化约束机制，特别是对超过六个月未经营的企业处理情况进行信息反馈，督促超过六个月未经营的新设企业及时开展经营活动或做好吊销(注销)企业的后延监管工作。[page]
(三)加强监管力度，做到监管和服务相结合，为实施有效监管营造良好氛围。
工商行政管理部门既是市场监管执法机关，又是经济发展的服务部门。在有关监管工作中，工商部门一方面要对经查证属实的，属于为完成招商引资和民营经济发展任务而虚假注册的企业，应与地方政府加强沟通，取得地方政府对我们工作的理解和支持，依法吊销超过六个月未经营的企业营业执照。对恶意虚假注册的，骗取营业执照进行经济欺诈的企业，工商部门应坚决吊销企业营业执照，对涉嫌构成犯罪的，应移交司法部门进行处理，追究其刑事责任。另一方面工商部门应充分利用自身的职能做好服务工作，做好有关法律法规宣传工作，帮助企业出谋划策，提供信息服务，为企业排忧解难，引导企业尽快进入正常生产经营的轨道。
