对一起国有资产产权界定案件的法律思考

案情?

　　1994年，某村民委员会与某公司签订“创办烧结金刚石锯片基体厂（下称未注册基体厂）的协议书”，约定由村委会负责改造和扩建厂房，提供水、电资源；项目采取集资的办法筹集资金，集资范围由村委会运筹，所缺部分流动资金暂由公司垫付，但务必在1994年底前偿还；主办单位为村委会，但暂不办理营业执照，先挂靠在公司名下，暂由公司代管。协议同时阐明，公司要求村委会尽快办理营业执照，彻底脱离公司。此后，村委会向工商部门申请办理营业执照，2000年1月25日，经工商部门审核，基体厂（下称注册基体厂）注册成立。2000年1月30日，某研究院作为公司的上级主管部门，以未注册基体厂的净资产来源于国家税收优惠政策所形成的扶持性免税基金，应属国有资产为由，向其上级主管部门原国家冶金工业局申请产权界定。2000年2月21日，原国家冶金工业局作出（2000）53号“国家冶金工业局关于烧结锯片基体厂产权问题的批复”（下称53号批复），对未注册基体厂的资产认定为完全国有。为此，注册基体厂不服，2001年3月，以承接原国家冶金工业局职能的国家经贸委为被告（原冶金工业局被撤销），向某市第一中级人民法院起诉，请求撤销原国家冶金工业局作出的“53号批复”。

　　一审法院经审理认为，原国家冶金工业局的部分行政职能并入国家经贸委后，国家经贸委作为承接原国家冶金工业局的部门，应作为本案的适格被告。根据国办发（1998）59号文件的规定，原国家冶金工业局的主要职责不包括对国有资产进行产权界定的行政职权，因此，原国家冶金工业局作出的“53号批复”超越了行政职权，遂判决撤销了原国家冶金工业局作出的“53号批复”。国家经贸委等不服一审判决，向某市高院提起上诉。

　　二审法院经审理认为，根据有关国有资产管理法律、法规和规章的规定，国有资产管理机关是对国有资产产权进行界定的行政主管部门，有权依法对企业的国有资产进行界定并作出最终发生法律效力的行政决定。公民、法人或其他组织对国有资产产权界定提起行政诉讼，须与该行为存在有法律上的利害关系，否则，不具有起诉的主体资格。一审法院判决在认定“53号批复”的性质及注册基体厂诉讼主体资格上有误，属认定事实不清，适用法律、法规错误，据此裁定撤销一审判决，发回重审。

　　?点评?

　　本案涉及两个关键问题，即“53号批复”是否可诉和注册基体厂是否具有本案原告的主体资格。

　　“53号批复”的可诉性

　　笔者认为，原国家冶金局作出的“53号批复”不具有可诉性。理由是：根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《集体企业国有资产产权界定暂行办法》及国资法规发（1992）70号《关于清产核资中全民所有制企业、单位对外投资的清理和界定的暂行规定》、国经贸企（1996）895号《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》、财清字（1999）10号《关于做好科研机构转制过程中清产核资工作的通知》等一系列企业国有资产产权界定的法律规范规定，国有资产产权界定的程序是：第一，企业或单位自行清理和界定，即“自我界定”，必要时可由上级主管部门或国有资产管理部门直接进行清理和界定；第二，对清理、界定已属于国有资产的部分，报同级国有资产管理部门认定；第三，经认定的国有资产，按规定办理产权登记手续。根据这些规定，可以看出，产生国有资产产权界定最终法律效力的是国有资产管理部门的认定或登记，这也是我国国有资产产权界定权的专属性所决定的。我国国有资产产权界定的权力属于国有资产管理部门，98年以前属于国有资产管理局，98年以后属于财政部，这说明，国有资产的产权界定只有国有资产管理部门作出的认定或者登记，才具有最终的法律约束力，其他任何部门所作的界定均不具有法律效力，包括企业的自身界定和上级主管部门的界定。结合本案，原国家冶金局不是国有资产产权界定的法定部门，不具有国有资产产权界定的法定职责，它作为当时某研究院的上级主管部门对其国有资产所作的“53号批复”，是上级主管部门对其下级单位国有资产“自我界定”的认可，仍属“自我界定”的范围，这个“批复”按照上述法律规范的规定，并未产生最终的法律效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，无法律上的约束力。因此，“53号批复”不具有可诉性。

　　注册后的基体厂是否为本案的适格原告

　　笔者认为，注册基体厂不具有本案原告的主体资格，不能对“53号批复”提起行政诉讼。理由是：从注册基体厂的注册情况看，其注册资本不包括“53号批复”所指未注册基体厂的厂房、机器设备等固定资产，因此，注册基体厂与“53号批复”在法律上没有权利义务关系。此外，按照我国民法通则的有关规定，法人的民事权利能力及民事行为能力始于成立，注册基体厂成立于2000年1月25日，此时在法律上才具有民事权利能力与民事行为能力，而对其成立之前的基体厂的有关事项没有主张的权能。因此，注册基体厂不具有本案原告的主体资格，对“53号批复”没有诉权。

　　本案引发的思考

　　此案的审理引起了一些理论争议，一种观点认为，行政主体作出的行为除为自身利益的民事行为，一般均为行政行为，且行政行为应在法律规范授权的情况下作出方为合法，否则将被依法予以撤销。另一种观点也是笔者的观点认为，上述认识在行政法及行政诉讼法的一般理论上是没有问题的，但应该看到在实践中，行政管理的模式有异，因而法律对管理体制的设定及管理主体的授权亦有所不同。因此，在行政审判中，除运用一般行政法理论外，还应注意特定行政管理领域的特点，依其特定的法律规范认识、审查和判断特定行政管理领域的模式、行政主体的资格、权限范围、行为的性质及合法性等。以本案为例，我国有关国有资产法律规范为国有资产的管理和界定设定了特定的管理模式，即管理主体及权力的单一性。在国有资产产权界定的程序方面规定了“三步走”的运作模式。从这个程序模式中，我们看到，国有资产界定的权力属于国有资产管理部门，同时程序中又设定并赋予企业或者上级主管部门对资产实施“自我界定”的权利，这即阐明了国有资产界定权力的单一、独有性，又考虑了界定工作的复杂性，便于实际操作。实践中，由于历史原因，目前仍存在企业等上级主管部门属于行政部门的现象，但审判中不能被这种现象所迷惑，特别是在国有资产管理行政案件中，不能将属性为行政机关的主管部门的“自我界定”视为行政行为而予以撤销，这样将使国有资产界定因程序的“断节”而陷入无法操作的境地，破坏了国有资产界定的程序规定。在此，笔者认为，今后在国有资产产权界定行政案件的立案中，应首先审查被告的主体资格，凡被诉主体不属于国有资产管理部门的诉讼，一律不予受理，以此支持和维护国有资产产权管理体制的正常运行。人民法院报·朱世宽[page]