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在2004年国务院国资委向海内外招聘国有企业高级管理人才的考试题目中，有一道考题是：企业改制的时候，如果职工代表大会没有通过，将按照中央哪个文件办?
这个题目其实是在中国国有企业改革中普遍存在的问题。我国国有企业的出资人是全体公民。可是，在国有企业产权转让的过程中，往往由国有企业的行政主管部门或者国有企业内部的职工说了算。职工代表大会要么被当做国有企业的权力机关，自主决定私分国有财产;要么被作为企业内部可有可无的民主管理机构，在改革过程中被束之高阁。
在国有企业内部，有行使民主管理权力的职工代表大会，它的工作机构是工会委员会。但是，在现实生活中，工会的作用往往很难发挥出来，在有些时候，工会主席还会以管理者的面目出现，代表企业与职工谈判，解决劳动纠纷问题。可以说，无论是工会还是职代会，不论是旧的企业管理模式还是新的企业治理结构，都没有给工人发挥作用保留足够的空间。在《公司法》中，虽然规定国有企业监事会必须吸收一部分国有企业的职工参加，但是，在具体的操作过程中，国有企业的职工很难独立地行使自己的权利。这里边固然有职工文化水平不高的原因，但更主要的是，我国的制度设计出现了严重的偏差。
事实上，在有些国有大型企业，职代会名存实亡，工会成为摆设，而监事会则成为养老的地方。中国的国有企业虽然号称全民所有的企业，但是，在国有企业的内部，国有企业的职工很难参与国有企业的重大经营决策。中国国有企业的职工参与制度已经名存实亡。
笔者认为，中国国有企业改革应当通过改组公司内部的组织结构，在源头吸收职工参与，最大限度地保证职工在人、财、物等各个方面具有决策权。
当前，中国国有企业的改革应当注意以下几个问题：第一，国有企业的改革不能有太多的行政色彩，不能由少数人说了算。如果行政机关指手画脚，参与国有企业的产权改革，那么国有企业政企不分的问题仍然会凸现出来。国有企业也不能不分大小好坏走所谓民营化的道路，那样，国有企业的真正投资者必然会受到损害。最可靠的路径选择就是，在增加透明度的同时，允许国有企业的职工广泛参与，并且由各级人大决定国有企业的命运。
第二，要高度重视人才的作用，但是在国有企业内部不能够实行“贤人政治”。从理论上来说，国有企业的股东为全体公民，极度分散，内部人控制的现象非常容易发生。要想解决这个问题，除了增加国有企业透明度之外，更主要的是要建立一种动态的监督机制，充分依靠国有企业的职工和企业外部的公民对国有企业实施监控。那种关起门来少数人之间进行利益博弈的制度设计应当彻底改变。国有企业的活力源于它的开放性，国有企业的动力来自于全社会的支持。
第三，在强调国有企业职工参与的过程中，应当防止出现职工代表的特殊化，防止在制度设计上出现显形的或者隐形的“收买行为”，保证工会代表的纯洁性和独立性，进而从根本上确保职工的利益不受损害。
国有企业内部职工参与制度的设计，应该来自于中国的改革实践而不是西方的企业理论。在没有寻找到更好的企业参与管理的制度模式之前，我们仍然要充分发挥工会、职代会、监事会的作用，并且通过新闻媒体曝光、公民自发监督等非制度性的安排，最大程度地保证国有企业能够兼顾各方的利益需求。
