近几年来，随着我国城市建设事业的快速发展，城镇房屋拆迁已经成为一个热点话题，但是其中却存在一些突出问题，且影响到城镇居民的权益，因此有关房屋拆迁的纠纷时见报端。强制拆迁引发的社会不公正和不稳定，已经严重侵犯了公民的合法权利，造成了公民对政府及其官员的极度不信任，极其容易引发社会的紧张和冲突。
我国现在尚无有关拆迁的法律，而国务院在2001年6月6日第40次常务会议上通过了《城市房屋拆迁管理条例》，并于2001年11月1日正式实施。这部行政法规在一定程度上对以往的房屋拆迁中的种种问题予以纠正，但也存在许多不令人满意的地方，甚至其合宪性都遭到人们的质疑。而依据这部行政法规所作的具体行政行为自然还是有很多差强人意之处。本文拟就该法规第十六条作一评析。
该法规第十六条第二款规定：“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”
相较于旧的《城市房屋拆迁管理条例》第十四条而言，该条有关诉讼期间不停止执行的适用条件又增加了一项，但这一增加的条件对公民的权利究竟是起到了保障作用抑或是无形中削弱了对公民的保护，值得深究。
法律原则根据学者的概括，可以定义为：可以作为规则的基础或者本源的综合性、稳定性原理和准则。 法律原则之作用不仅在于其于法无明文规定时对法律的适用起到查缺补漏的作用，虽然这也是其存在的一个重要的理由，其作用应该更在于其作为法律评价标准和法律精神尺度的法规范，对于程序性以及价值性规定审查的一个不可或缺的影响上，在于其对法律规范的基础性和本源性的作用之上。
因此，要从根本上评析第十六条规定的合理性与否，判断其价值性根源之所在，廓清行政强制执行背后的原则就至关重要，因为这将为我们提供一个审视规定的平台，也只有符合法律原则的条文我们才可以承认其合理性。
对于行政强制执行的原则学界有不同的理解，我认为作为对公民的权益有巨大影响的行政强制，其指导的原则应该包含的内容简单说来必须一方面有效控制行政强制权，另一方面，有效保障公民所享有的权利，并为可能对其造成的损害进行预防，对已经造成的损害有效救济。
因此，行政强制基本原则应该包括：(1)行政强制法治原则;(2)行政强制比例性原则。
(一) 行政强制法治原则
行政强制执行必须满足行政强制法治原则。所谓法治，在英文中称为“Rule of law”，其基本含义即是必须依法办事，使政府的行为限定在法律规定的范围之内。在行政强制中所用的“法律”应该特指立法机关制定的法律，而不是行政机关自己制定的法规。
究其原因，就是如果“权力的存在和行使由法律规定，而法律又由权力规定。”就会导致权力与法律之间存在一种两难的博弈。权力行的极强的目的性，使得其行使旨在实现对人类的控制，这种控制一般是因为一时之需要而不是基于长远的利益考虑，因而“行政权力本身意味着一种能力，一旦不受控制，就会变成暴力。” 当权力的所有者行使其立法权的时候，是否真正考虑了被管理者的利益?是否会损害被管理者的权益?这显然会成为人们所担心的问题。从这一层面上说，如果通过行政机关自己行使法规制定权规律行政强制行为，其弊端是显而易见的，因为我们没有理由不相信行政强制权不会得到很好的规制。因此，在行政强制法治原则中必须要遵守“设定权法定”。由代表民意的立法机关制定的法律的基本作用在于约束与限制权利，无论是私人权力还是政府权力，在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定的行为方式的约束。通过运用颁布旨在知道未来行为的行为标准的方法，法律缩小了特别判决(特别权力形式)的范围，因而无法预见。正是法律的这种约束权力的作用，使法律成为控制行政权的一个优先选择。
因此，在确定有关房屋拆迁强制执行的法律规范时，应该要求行政强制权的创设只能由立法机关通过制定法律创设，其他任何机关都不能创设，尤其是行政机关更不能为自己创设行政强制权。
有的学者认为行政立法可以作为行政强制权的依据，其原因是行政立法是代议立法的补充和完善，并且要受到代议机关的授权以及监督。但是，这种论断无疑忽视了一个现实，即行政权作为一种权力，其本质必然是具有单方性、扩张性和潜在侵害性的。其在法律授权之下所为之行政强制立法无法保证不会因其自身所具有的“经济人”的特性，而损相对人之权益，利自己之利益。另外，对于一个执行机关而言(这种执行机关是将整个行政系统视为一个利益的共同体)，如果其同时成为立法机关，从立法权监督制约行政权的基本法理精神上说，也是不相符合的。从行政强制是对于公民的基本权益最直接影响手段这一层面上来说，是赋予行政机关执行权的同时赋予其立法权，让其同时充当运动员和裁判员的双重角色;还是对其立法权进行法律保留，交给代表民意的立法机关统一行使，我想还是出于对“人性恶”的考虑选择后者为妥。在行政特权思想严重的中国，行政强制权由法律规定其实并不是在于保障行政强制权的行使，其侧重点更应该是给予行政强制权以限制，必须让行政强制权都由代表民意的立法机关来制定，而绝不能通过行政机关自己任意创设和行使。
当然，也可能会有人提出现在的《城市房屋拆迁管理条例》中已经明令禁止房屋拆迁管理部门自己成为拆迁人，其用意就在于让政府不在实际的行政活动中成为权利义务相对的一方。这种说法固然有理，但是，无论从中国的现实还是一些法律的规定来看，很多事实都表明政府在拆迁过程中并非处于一个中立的裁断者的地位，而是扮演着一个积极的干预者的角色，积极介入拆迁关系之中。 根据《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，房屋拆迁中涉及行政机关的工作主要有:(1)有关房屋拆迁工作方面的行政许可,包括对建设项目进行审批，对建设用地的规划进行审批，批准国有土地使用权,批准房屋拆迁许可(第7条);(2)当事人的申请，房屋拆迁管理部门或者人民政府对房屋拆迁补偿安置事项进行行政裁决(第16条);(3)政府责成有关部门强制拆迁(第17条);(4)人民政府确定房屋拆迁的货币补偿办法(第25条);(5)对违法拆迁人的违法行为进行行政处罚结合以上立法规定，我们能深刻体会到政府在拆迁活动中所起的决定性作用：对于被拆迁人而言，他们没有任何权利可言：他们不能选择不同意拆迁，因为政府的一个房屋拆迁许可就剥夺了他们的对自己所有的房屋及所使用的土地的处置权;他们不能和拆迁人就拆迁补偿进行完全平等的协商，因为当拆迁人与被拆迁人达不成协议，只要拆迁人提出申请，房屋拆迁管理机关就可以用行政权力进行行政裁决。即使是通过诉讼途径解决，被拆迁人也只能以裁决机关为被告选择行政诉讼，而民告官的胜诉率又不乐观。
现实的例子也比比皆是，比如2003年3月，江西省定南县政府违规以协议方式出让一块经营性用地，后又不顾法院要求诉讼期间“停止执行”的裁定，组织人力赶在法官到达前，拆毁位于江西省定南县历市镇(县城所在地)建设东路转盘西侧，一幢占地1000多平方米的二层楼房。该案件经《人民日报》的报道，在社会上引起了强烈的反响。 法律规定与事实例证都表明行政机关在房屋拆迁中可能成为权力寻租的对象，可能失去其超然于纠纷之外的地位。既然无法排除行政机关的利益，那么为何不干脆将这种制定行政强制执行权的权力直接交由立法机关行使?
我国现在对于房屋拆迁的行政强制执行没有立法机关制定的法律加以规范，其规制都是通过行政法规的形式出现的。因此，行政法规中就不可避免存在很多潜在的，可能侵害相对人权力的条款，比如在本条例中对于与相对人密切相关的补偿问题没有做出很明确的规定就是一个例证。而下文要分析的第十六条中的问题无疑也与行政机关本身的利益有关。因此，在行政强制法治原则之下，我们要呼吁尽早出台一部法律，规制行政强制权。
(二) 行政强制比例原则
行政强制执行必须满足比例原则，也即要求行政机关在选择强制手段时，必须基于正当考虑，并尽量从人权保障的角度出发，选择对相对人权益造成最小损失的手段。正如中国台湾地区1998年《行政执行法》第三条之规定：“行政执行，应依公平合理之原则，兼顾公共利益与人民权益之维护，以适当的方法为之，不得逾达成执行目的之必要限度。”奥地利1925年行政强制执行法通则第二条(1)规定：“执行官署行使强制权力，应注意以最轻微之方法达到强制执行目的之原则。” 比例原则最初的出现是为了限制行政机关的自由裁量权的，因为社会的快速发展，使行政管理的范围不断扩张，而行政机关行使行政权就必须具有一定的灵活性。而灵活性一定程度上意味着对法律规定的变通，就意味着要在法律规定的框架中享有一定的自由裁量权以应对不断变化的社会情况，否则可能无法实现法律的最佳效果。但是正如韦德所言“所有自由裁量权都可能被滥用，这是个至理名言。”因此，“绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。也就是它仅能以议会授权时所希望的那种正确和恰当的方式行使才是有效的。” 而代议机关的授权无疑可以视为人民的授权和人民的意愿，因此，人民绝不希望行政机关行使权力会威胁到其权益。正是从这一点上，才提出了比例原则。
从比例原则的历史渊源中可以引申出一下几点要求：首先，行政强制的采取必须出于维护公共利益和公共秩序的需要，如果相对人的行为只涉及自己而不涉及公共利益和公共秩序，就不能对其进行行政强制。其次，在出于公共利益和公共秩序的需要对相对人采取行政强制措施的时候，也必须做到行政强制对相对人的权益的侵害明显小于所要维护的公共利益和公共秩序。
通过上述对比例原则要求的分解，我们可以看出其实比例原则很大程度上是要求行政强制权的行使要坚持对相对人损失最小原则。为什么要求以对相对人损失最小的手段进行行政强制行为?其实根本上是与人权保障密不可分的。人权的自然属性决定了人们要求物质生活和精神生活，但是行政强制要采取强制性手段，其本身所具有的强制性甚至暴力性手段就具有侵害人权的属性，一定程度上有违人权理念。因此，必须要出于公共利益的需要，将损害降低到最小的水平，并且造成损害后要及时补救。
以此反观十六条的规定，当人民法院的判决还没有真正做出的时候，行政机关就可以强制拆迁，其行为的标的是对公民十分重要的物质资料——房屋。即使政府提供给公民诸如货币补偿、周转用房、安置用房等临时性补救措施，但是从长远来看，如果房屋不存在，那么很可能即使有了一定数量的补偿，被拆迁人仍然无法有房可住，究其原因乃是在于拆迁补偿费的不合理性上可见一斑。
房屋拆迁补偿的核心问题就是如何对拆迁房屋的准确估价，在房屋拆迁中实现等价有偿,保护被拆迁人的合法财产权利。依第24条规定: “货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”目前拆迁补偿的通行做法是，政府通过规章或其它规范性文件的形式规定拆迁房屋所占用土地的地价及房屋建筑安装费用等其它方面的补偿标准。从而导致《城市房屋拆迁管理条例》所规定的市场评估方式形同虚设，很多地方的拆迁补偿确定也不需要中介机构的参与。这样，拆迁补偿费用实质上仍由政府决定。而政府规定的补偿标准往往偏低，原因在于政府采用土地基准价格加房屋重置价值确定的补偿标准，而政府是在上一年度的基础上制定的基准价格和重置价格。同时依《城市房屋拆迁估价指导意见》第13条规定:“市、县人民政府或者其授权的部门应当根据当地房地产市场交易价格，至少每年定期公布一次不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格。”由于政府规定的补偿标准更新较慢，在房地产市场价格上涨之时，该标准显然将会低于市场价格，从而造成被拆迁的房屋的低估，导致被拆迁人的利益受损。 并且在实际生活中,一些城市居民以房屋出租为生,一旦房屋的区位发生了变化(以房屋产权调换的方式补偿),如果地段位置不佳,房屋可能就租不出去,其可能就丧失了收入的来源。即使是采用货币补偿的方式,那些因自己居住环境的改变而不得不寻找新工作,增加就业成本,这些居民也无法从简单的金钱补偿中解决今后遇到的实际困难。
另外，一些现实的案例也反映出这种问题。2003年，南京玄武区邓府巷，39岁的拆迁户翁彪因不满拆迁办的野蛮强制拆迁，点燃汽油自焚。其纠纷主要集中在拆迁补偿是否合理、拆迁方式是否合情上。以玄武区商品房价，翁家所获得的拆迁补偿费肯定无法在旧家附近重新购置一套新房。拆迁的目的之一，是希望住在危旧房屋的拆迁户们改善住房条件，提高生活水准。就翁家的现状而言，要达到这一目的确实很难。买不起新房，旧房又被强行拆迁，这样怎么可以说是损失最小?
因此，如果仅以比例原则作为评判的标准，则第十六条之规定是无法符合对人权的保障，这一规定以牺牲被拆迁人的利益作为政府获利的筹码，在一个民主和法治的国家，无论如何也是有悖于基本的民主自由精神的。
在当今法治社会，对公民权利的保障程度是衡量一国法治建设状况的重要标尺。就公民的基本权利而言，房产应该说是公民最重要的私产之一，其是否存续关系到公民生活的方方面面。房屋可能是公民一生为之奋斗的目标，其上承载的不仅仅是公民所有的物质财富，还可能包含了公民所有的精神寄托。而且中国人有关“家”的概念都与房屋有关，可以说房屋所有权是最重要的财产权之一。因此法谚说：“风能进雨能进，国王不能进。”
现实中，我们看到公民对于自己合法权益的维护意识日益觉醒，而与之相对的是政府在一定程度上对私权的漠视：2004年4月1日，北京崇文区63岁的黄振云老人手持刚刚颁布的宪法,联合百余名邻居抵政府的强制拆迁,在社会各界引起了强烈的反响。4月日上午,河南省开封市的38户居民,在一大片正在拆迁的断壁残垣前,摆出一条写着“捍卫宪法”的红条幅，抵制政府对其房屋的拆迁。4月29日，广州小谷围艺术村的一些别墅上打起了横幅标语：“拥护宪法，维护宪法，保护公民的合法的私有财产”，以对抗政府的强制拆迁令。这一系列举动反映了人们对私权的重视，表达了对政府无视其权利的愤慨，它们至少从一个侧面说明了当前房屋拆迁工作中所存在的隐忧：政府对公民私有财产权和人权的漠视;拆迁人滥用公共利益的借口侵犯私权;私权得不到有效的保障，引起公民不满。因此，认真审视房屋拆迁中存在的私权保护问题并做出回应已成为我们无法回避的重要话题。
我国诸多法律条文中明确了对公民私权的保护，比如，《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”;第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”;《民法通则》第75条规定：“公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收”。
然而，政府的拆迁行为却正与私权针锋相对。虽然政府的拆迁行为从目的上说是要推进城镇的住房水平，提高总体的生活水平，但是其前提必然应该是被拆迁人的合法权益得到保护，也即其可以就被拆之房得到合理的、能使其生活水平不低于从前的补偿。这就要求政府所给予的补偿至少能使其有房可居。也只有在满足了这个条件之下，才可以认为政府可为拆迁行为。
第十六条所体现出来的精神却未必与此相符，其中规定只要“货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”，所谓货币补偿、安置用房或者周转用房并不是政府所给予的合理补偿。而且我们知道要通过司法程序强制执行的前提是拆迁人与被拆迁人之间不能达成协议，并且经过政府相关部门的裁决仍然不服，才起诉至法院的，由此可知被拆迁人是对补偿不满才不愿搬离，[15]而此时未待法院判决就做出强制执行措施，很显然不能有效保护被拆迁人的利益。而且由于在拆迁活动中政府能获得政绩、额外的土地出让金和增加税收等巨大利益。加之政府权力易于寻租的特性,当政府介入、干预拆迁活动时,往往站在拆迁人一方,使本来在经济上就处于劣势的被拆迁人处于更加不利的地位,使其合法权益难以得到有效保障。其结果可能就造成无法弥补的损害。即使法院审判后结果表明行政裁决有错误，但届时强制拆迁可能早已结束，被拆迁人的房屋已被拆除。此时法院的判决就无异于一张无法兑现的空头支票。因此，在私权保护的层面上，一方面是要赋予司法机关最后的审查权，在没有得到明确的生效判决之前，不能仅依拆迁人所提供的“合理”补偿，而赋予处于强势地位的拆迁人以先行拆除被拆迁人房屋的权力;另一方面，应该限制拆迁人的权力，以此达到双方的平衡，而不致于因为法律过于强调本以处于强势的一方的利益而忽视了最应予以保护的弱势一方的利益。
尽管现在有人提出要区分公益拆迁和商业性拆迁，但是如此区分对于在未等法院判决之前就对私权进行处分的行为还是没有任何益处的。对于商业性拆迁进行一定程度的限制是没有异议的，而且得到了多数人的认可。但是，对于公益性拆迁中被拆迁人的利益保护似乎没有人立场坚定地支持。
要对公益性拆迁未得到法院判决就可以强制拆迁说不，其理由如下。
首先，所谓“公益性”本就是一个十分模糊的词语，如果对其采用列举式定义，难免考虑不周，挂一漏万。比如梁慧星教授主编的《中国物权法草案建议稿中》明确定义：“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。”[17]而如果进行抽象的概括式定义，又会留给行政机关过多的自由裁量权，而这种自由裁量权的行使一般只会涉及到合理性问题，无法得到司法机关的审查，其结果仍然是无法有效保障被拆迁人的权益。
其次，在我国现实生活中，城市私房拆迁很大一部分不是出于公共利益的目的，而是以公共利益作幌子，实际是为某些团体甚至是个人获得盈利而滥用房屋拆迁权力，其结果将是悖离设定公益性拆迁的初衷，而严重侵害了公民的私权。这在前一段时间中闹得沸沸扬扬的嘉和拆迁案中体现得尤为明显。实践中，为了进行土地市场、房产市场的开发、为了建成一个获得更大利润的商业区、为了提高某一企业的生产能力而进行厂区扩建等等,或者为了将土地作为资本进行运作之人,看中了一个地区所具有的历经百年而形成的重大商业价值,虽然是非直接以公共利益为目的,但是却通过城市房屋拆迁的途径,迫使已经在这个地区居住已久的人们“服从”私房拆迁的安排。他们所获得的补偿,与商事目的的拆迁人因拆迁所获得的利益相比,可能是天壤之别。在公共利益的掩护下，公民的私权受到了极大的损害。
因此，对于正在出于审查中的行政裁决，通过区分公益性拆迁或者是商业性拆迁，其意义不是太大。从制度层面上分析的结论就是出于对私权的保护，在法院对行政裁决没有做出最终的生效裁判之前，任何的强制执行行为都是于理不符的。
房屋作为个体重要的财产，对其应当尽到足够的保护，而不应该以草率的规定不恰当不合理地剥夺个人本应该享有的权益。对《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的评析说明了当前对公民私权的保障可能还是处于一种纸面上的正义，只零星地存在于宪法的层面而未被落实。对于强制权力的限制是每一个民主文明的国家所考虑的一个重要问题。在涉及可能侵犯私权的领域，我们不能站在处于强势地位的拆迁人的立场来审视不先予强制执行可能带来的不便，相反，我们应该站在被拆迁人的立场审视拆迁行为将给他们带来的巨大的损害与不利，从而才能用正确的态度对待是否可以先予执行这一问题。
“不停止执行”到了要改变的时候了!
小编推荐：
征地拆迁资讯
