关键词：农村宅地审批 一户一宅 闲置不用
一、案件概要：北京市某区的刘某在2007年末紧邻王某的宅院建房，不顾王某的阻拦将其护墙砖垛毁坏，王某先后到区市两级政府投诉，接受部门经过调查，发现刘某在1985年曾取得过建房宅地，2002年换发了土地使用证，对刘某强行建房的行为，政府告知王某提起行政诉讼，2008年5月份王某到法院提起行政诉讼，要求撤销区政府核发给刘某的土地证书，理由是政府为刘某发证行为缺乏法律依据，导致原告相邻权被侵。作为被告的人民政府辩称原告不具备主体资格，被告的行为是行政服务，不可诉，原告表示不服。
二、各方争点：
1、政府为第三人核发集体土地使用证的行为是否构成对原告合法相邻权的侵害。
2、被告的发证行为是否依据法定规定的程序和内容进行审查。
3、第三人在1984年已经取得一处宅地的情况下可否再享有一处宅地。
4、第三人在85年申请理由是急需建房，但十八年还未建房，土地一直闲置，其办证行为有无欺骗之疑；土地主管部门应否审查占而不用不予批地可依法收回。
5、被告关于“换证理由”不属于行政诉讼范围的说法能否成立，换证应不应当尊从法律规定，应当尊从那些规定。
6、一户两宅受土地管理法严格取制，被告为第三人核证的行为造成一户两宅的事实该如何办。
三、原告的主张：
1、一组照片，证明第三人占压其营缮间距构成侵权。
2、四邻证明第三人属于一户两宅。
3、原告土地使用证标注与第三人邻至为空地，说明1993年时第三人还未取得与原告相邻的地权。
四、政府的意见：
1985年土地审批表；第三人的换证申请；土地登记卡证明被告是换证，换证没有法律规定。
五、原告针就争点提出的意见：
根据《行政诉讼法》第二条、第五条、第十一条（八）项规定，《行政诉讼法若干问题的解释》第十三条规定，原告起诉要求依法审查被告为第三人登记核发集体土地使用权的具体行政行为违法，侵害了原告的相邻权，根据《行政诉讼法》第五十四条二项规定，请予依法审查后确认被告的具体行政行为违法，责令采取补救措施，或依法撤销被告的具体行政行为。土地使用权行政登记及发证行为中，行政机关审查的职责是实质审查，法律法规部门规章规定了农村村民取得宅基地使用权的法定条件，这些相应的条件既是对申请人设定的，也是行政机关审核的依据，是形式要件与实质内容的统一，审查时应当查实交验的文件是否齐全，内容是否完整以及与实际情况是否相符，是否符合法律法规规定的标准和要求，这些都属于行政机关审查和审核的范围。土地管理法规定县级以上人民政府负有土地所有权和使用权登记发证的法定职责，法律将这项职责划分为两个层次，受理、初审、报批由人民政府土地行政主管部门负责承办，人民政府对土地行政主管部门上报的材料进行审核后对符合条件的予以审批发证，对不符合条件的不予发证。土地管理法规定因虚报或骗报等违法行为造成不该发的发了，由发证机关承担相应的责任。本案中被告的办事机构未能依法审查第三人的申请是否符合条件，审查程序违背法律法规基本规定，被告未能依照法定程序公告；未进行实际地籍勘查；造成原告的护墙砖垛及车库被毁后果；被告审查程序中未能组织四邻指界；未能给原告余留修缮房屋墙体必经通道，占压原告的房屋散水间距；被告的批地行为违背“一户两宅”及“闲置地收回处理相关规定”，对原告的房屋构成险情，侵害了原告的相邻权，被告应当承担相应的法律责任，具体理由如下：
1、《土地管理法》第六十二条规定了农村宅基地的审批条件和程序；《北京市土地管理法实施办法1998年8月29日》第三十九条、第四十条；《关于加强农村村民建房用地管理若干规定（北京市人民政府1989年第39号令）》第七条、第十一条；《土地登记规则1995年12月》第三条、第六条、第十条、第十四条、第十五条；《北京市国土资源局发布的关于行政审批程序的规定（2002年）（农村宅基地审批程序公示内容）》；《土地权属争议调查处理办法》等规定对村民申请宅基地的条件作了细化和严格。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。坚决贯彻“一户一宅”的强制性条件，不符合申请条件的不得批准宅基地。原告举证证明了第三人此前已取得另外一处宅基地，现在又批准宅基地，违背了一户一宅的禁止性规定，应当予以注销。《国务院关于加强农村宅基地管理的意见》和《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》明确：村民申请建房用地，必须符合下列条件：子女已达到法定结婚年龄，无房分居；现有宅基地（包括１９８２年以前划定的老宅基地）按所在区、县规定的建房用地标准无法扩建，同时规定，非法占地建房或以不正当手段骗取批准的，人民政府责令建房者退还非法占用的土地，限期拆除或没收在非法占地上新建的房屋。土地管理机关及其工作人员，必须认真履行职责，严肃执法。核发集体土地证书相关规定明确，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后报县（市）人民政府审批。县（市）乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。健全宅基地管理制度规定了宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。做到宅基地土地登记内容规范清楚，加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。[page]
2002年被告接到第三人的申请时应当依法审查：申请人主体资格条件：现有宅基地（包括1982年以前划定的老宅基地）按所在区县规定的建房用地标准是否无法扩建；四邻同意申请建房的签名，村民代表大会决议通过的证据；是否符合乡镇土地利用总体规划。被告应当审查的材料：包括申请人需提交的材料以及乡镇政府负责组织申报的材料：1、农村村民住宅用地申请书(依据《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（北京市人民政府令1989年第39号）第四条)；2、农村村民户口簿、身份证件复印件（需交验原件）；3、四邻同意建房用地的证明材料（依据土地登记规则第十四条）；4、经济合作社或村民委员会召开村民代表大会的记录，经三分之二以上村民代表同意方能上报、记录上要加盖经济合作社或村民委员会公章、公示证明材料(依据北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十一条)；5、乡镇政府审核意见；6、建房用地审批表；7、1：2000地形图（需标注乡镇、村、农村村民以及用地位置、面积并加盖区（县）规划部门公章）；8、盖有规划管理局规划管理专用章的建房位置图（建房平面图）（依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条）（需用红色笔标注四至范围、长宽尺寸并加盖区（县）规划部门公章）；9、土地利用总体规划图；10、建设用地预审意见。被告业务受理部门对上述材料按照受理条件进行初步审查，法律规定的审查标准是：材料是否齐全、是否符合法定形式、是否管辖范围；是否符合申请条件、用地条件，其中村民委员会意见、乡（镇）政府意见必须由负责人签字及公章(依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十九条)；新建宅基地如与它户宅基地相邻，应由四邻签字同意(依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条)；组织现场踏勘（2人以上）（依据地籍调查规程），对符合标准的，提出同意批准的审查意见予以公示十五天（土地登记规则第十五条、第十六条），公告期满无异议的将申办材料和审查意见转审核人员报区（县）人民政府。北京市土地管理局关于《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》执行中几个问题解释的通知：强调了一户一宅的规定和严格土地审批程序的规定，被告及其主管机关应当在执行土地管理法第六十二条规定的基础上严格按照配套规定执行行政许可法定要求，同时依据土地登记规则以及地籍调查规程规定：地籍调查、登记的具体工作由市（县）土地（国土）管理局负责组织实施，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。有争议的界址，调查现场不能处理时，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定处理。所有界址要按规定设置界标。一宗地有两个以上土地使用者时，要查清各自使用部分和共同使用部分的界线。违约缺席指界的，根据不同情况按下述办法处理：如一方违约缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定；将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在１５日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，ａ、ｂ两条确界自动生效。违约缺席定界通知书见附录Ｄ。指界人在认界后，不在地籍调查表上签字盖章的，参照３．２．６．７条的规定处理。调查结果应在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图。３．２．８地籍调查表主要内容：ａ．本宗地地籍号及所在图幅号；ｂ．土地坐落，权属性质，宗地四至；ｃ．土地使用者名称；ｄ．单位所有制性质及主管部门；ｅ．法人代表或户主姓名、身份证明号码、电话号码；ｆ．委托代理人姓名、身份证明号码、电话号码；ｇ．批准用途、实际用途及使用期限；ｈ．界址调查记录；ｉ．宗地草图；ｊ．权属调查记事及调查员意见；ｋ．地籍勘丈记事；ｌ．地籍调查结果审核。地籍调查表见附录Ｅ。地籍调查表填写要求：地籍调查表必须做到图表与实地一致，各项目填写齐全，准确无误，字迹清楚整洁。填写各项内容均不得涂改，同一项内容划改不得超过两次，全表不得超过两处，划改处应加盖划改人员印章。每宗地填写一份。项目栏的内容填写不完的可加附页。地籍调查结果与土地登记申请书填写不一致时，按实际情况填写，并在说明栏内注明原因。宗地草图是描述宗地位置、界址点、线和相邻宗地关系的实地记录，是处理土地权属的原始资料，应在现场绘制。本宗地界址点（包括相邻宗地落在本宗地界址线上的界址点）、界址点号及界址线，相邻宗地的宗地号、门牌号和使用者名称或相邻地物；宗地草图必须在实地绘制，不得涂改，不得复制。地籍平面控制测量控制点的基本精度要求：四等网中最弱相邻点的相对点位中误差不得超过５ｃｍ；四等以下网最弱点（相对于起算点）的点位中误差不得超过５ｃｍ。地籍平面控制测量坐标系统尽量采用国家统一坐标系统，条件不具备的地区可采用地方坐标系或任意坐标系。城镇地籍平面控制网应尽量利用已有的等级控制网加密建立。
2、被告为第三人颁发土地证书的行为违背法律规定及配套规章：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条；北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法( 1991年3月15日北京市第九届人民代表大会常务委员会第26次会议通过）；《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（北京市人民政府令1989年第39号）；北京市土地管理局关于《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》执行中几个问题解释的通知；《闲置土地处理办法》第二条、本办法所称闲置土地是指土地地使用者依法取得土地后，未经原批准用地的人民政府同意超过规定的限期未动工建设的土地，土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工建设的。关于土地所有权使用权规定：第四十三条规定，对多占少用占而不用，其闲置部分不予确权，并退还集体，另行安排，已经确定使用权的由集体报经人民政府注销土地登记，收回土地；《北京市土地管理局、北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》；《北京市农村建房用地管理暂行办法》；《村镇建房用地管理条例》；《土地登记规则》规定土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。第五十九条 土地登记形成的文件资料主要有以下几种：(一)土地登记申请书；(二)土地登记收件单；(三)土地权属证明文件、资料；(四)土地登记审批表；(五)地籍图；(六)土地登记簿(卡)；(七)土地证书签收簿；(八)土地归户册(卡)；(九)土地登记复查申请表；(十)土地登记复查结果表；(十一)确权过程中形成的协议书、决定书等文件、资料。土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用。第三人长达十八年占而不用的行为违背土地管理法规，依据闲置土地处理办法第二条应当收回，第三人持有的85年的证件无效。[page]
3、不动产相邻权人享有限制相邻他方逾界建筑的权利，相邻建房应当保留散水和修缮维护墙体必要的间距，一般是四十五到 九十公分，各自都让出一定的间距。依据村庄集镇规划条例规定，农村建房应当取得规划部门的许可，在建房批地前土地部门应当根据规划部门的意见审批土地。本案中由于被告在批地时没有按照法律规定的程序审查，导致侵害原告的相邻权，没有予留散水和修缮维护墙体的必要间距。从原告提交的现场照片查知，争议地块上有原告的建筑物，属于原告利用的土地，被告在批地时未能按照法定程序组织四邻指界，未能进行现场勘查，未能依法公告，尤其在原告多次找到相关部门提出异议的前提下，被告依然盲目审批，违法批地行为造成原告护墙砖垛毁损，被告负有审批错误的责任。
4、从全案及被告提交的证据查知，被告为第三人审批土地使用权程序上省略了法定的公告程序、四邻指界程序、现场地籍调查程序，审批档案资料缺少法定要件，经办人员无相应的资质，审批审核存在违法性，属于程序严重违法。
5、被告在审批时未能实质审查第三人是否存在“一户两宅”、“多占土地”或“占而不用”的违法情形。根据原告提供的证据查知，第三人现有两处宅基地，属于禁止批地的范围，第三人换发证也好（根据国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定 1993年2月23日）规定换证必须提供地上建筑物的证据），新办证也罢，自1984年到1992年再到2002年已经超过十多年，属于典型的占而不用的违法情形，被告违法批地，该行政行为应予撤销，或确认违法并责令被告采取补救措施。
六、政府的观点：
1、原告持有其父的产权证，其父去逝，原告不具备主体资格。
2、被告的行为是行政服务性行为，不具可诉性。
七、第三人的意见：
1、原告违法多占土地，责任在原告。
2、被告发证正确。
八、启示：
农村集体土地审批中的问题比较多，情况不一，审批程序及条件规定不明析，但对于一户两宅，闲置不用的情形一直规定的比较清楚，各级政府在审批时负有审查的义务，同时根据土地管理相关法规，颁发土地证书时必经的程序依据土地登记规则规定，应当至少保障公告、地籍调查、四邻指界等必经程序，否则对保护相邻人的合法权益就形同虚设，眼下看来，法治的最终表现不在于教会普通民众如何守法，而更主要的是如何规范政府及官员模范守法，依法行政，只有政府的依法行政才能促成法治之国的良好进程。
