宅基地使用与新农村建设探讨

近年来农村经济发展较快，村民生活水平有一定的提高，村民富裕起来之后就急于改善居住条件，因此在我国广大的农村，宅基地使用权与新农村建设息息相关。宅基地是农民的立身之本。农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，是指农村村民为建造自有房屋对集体土地享有的占有、使用的权利，农村宅基地使用权是与集体经济组织成员的资格联系在一起，宅基地在一定程度上具有福利性质和社会保障功能。
一、农村宅基地使用权存在的问题
随着农村人口的不断增加，造成农村宅基地面积的逐年增大、扩张，而供给远不能满足当前的需要。当前，农村宅基地使用权存在许多突出的问题。主要表现在如下方面：
（一）宅基地使用权的分配缺乏必要的制约。宅基地的审批划拨权为乡（镇）及村干部所操纵，存在越权划拨、以权谋私的现象。尽管《土地管理法》对宅基地的审批实行严格的审批制，即要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准。这种严格审批制将权力完全集中在政府手中，目的在于加强政府对土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把握大权，在宅基地的审批划拨过程中，乡（镇）干部及村干部以权谋私、越权划拨的现象较为普遍，乡（镇）干部及村干部滥用职权、以权谋私，乱占房、多占地建房的现象明显。这不仅干扰了国家对宅基地的正常管理，而且严重损害了农民的利益。
（二）宅基地的审批、管理缺乏规划基础。农村建房无序，规划不到位，村容村貌差。由于缺乏有效的合理规划，村庄向外尤其是向交通便利的地方急剧扩张，首先呈“线型”扩张，即农民建新房沿公路延伸；二是呈“块状”扩张，新建住宅不断向村庄外扩张，村庄周围新房林立，村中心破破烂烂，形成“空心”村。
另外，乱圈乱占的问题也十分严重，挤占道路建房，扩建院墙，强占宅基地，村内稍有空隙便你争我夺，这些现象比较普遍。以笔者所在的县级市为例，许多村庄都存在乱占地建厂房的现象。更为严重的是有的农户占用承包地建厂房或搞养殖，私自改变用途。农村对土地的长期承包期限心里有了底，便将自己的住宅卖掉，然后在承包田中发展居住点，破坏承包用地。
（三）法律规定的单一性和取得方式的多样性相冲突。由于法律规定一户只能拥有一处宅基地，可以通过申请、批准的方式获得。通过申请获得宅基地固然是比较常见的一种方式，但是它并不是唯一的，《土地管理法》在作出这种划一的规定时，并没有仔细考虑农民取得宅基地方式的多样性。通过继受的方式如通过房屋买卖、通过行使抵押权、因接受赠与或遗赠、通过继承等方式获得宅基地使用权，造成一户多处的现象，与《土地管理法》的规定相违背，即这房屋本来是基于合法的方式取得，合法的手段却导致了“违背”的结果。
（四）宅基地使用权流转的法律秩序欠缺。《土地管理法》第63条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，对宅基地的转让持否定态度。但法律并没有禁止房屋的出租、出卖，包括继承的情形，根据“地随房走”的原则，实际上对于出卖、继承的情形，宅基地使用权是发生了转移的。宅基地使用权的流转是一种客观现实，但法律并没有作出相应的明确规定，导致了宅基地使用权流转秩序的混乱。对于事实上的宅基地使用权流转，立法有以下欠缺：其一，没有必要的审批程序；其二，没有必要的登记制度；其三，没有必要的公示程序。农民对属于自己所有的建设用地转让无法通过外在的客观方式知晓，自然也就无从监督，对乡级政府、村组负责人侵占土地转让收益的行为，无法有效地制止和请求法律救济。此外，由于立法的欠缺，在实践中规避法律的行为十分普遍，宅基地非法进入房地产市场的行为，更是严重干扰了我国的市场秩序。
二、完善相关配套制度，促进新农村建设
由于法律对宅基地使用权的规定不够明确，以及相关的配套法律规范不够完善，作为人大及政府部门应针对存在问题，积极完善法律法规及配套制度。
（一）建立宅基地使用权的强制登记制度。宅基地使用权属于不动产物权，根据物权法基本原理，不动产物权的公示方式为登记，未经登记不生效力或不得对抗善意第三人。在城市，居民的住房土地使用权实行强制登记制度，房屋的买卖未经变更登记不生效。而在农村宅基地使用权登记制度欠缺。因此，为完善农村宅基地使用权的法律制度，建立农村宅基地使用权的登记制度已势在必行。物权法已明确登记制度的效力，对取得宅基地使用权实行的是登记对抗主义，即取得宅基地使用权后应进行登记，不登记不得对抗善意第三人，对于通过转让方式取得宅基地使用权的应办理变更登记，但是对于不登记的后果没有规定，笔者认为，可以借鉴城市房地产转让的规定来登记生效主义，即不登记不生效，宅基地使用权随着房屋的转让而转移的，不经有关部门的变更登记不产生宅基地使用权的变更。这样可以使宅基地使用权人的权利得到明确，在宅基地使用权发生流转时，其过户登记可以使流转双方的约定得到明确的界定，同时也保障了农村房屋交易的安全及善意第三人的利益，有效地避免各种纷争。
（二）宅基地的取得应改变“权利虚位”的现状。在我国，包括宅基地在内的土地法律制度是由单一的土地行政制度构成的，在这种土地行政法律制度下，国家作为土地资源的管理者的地位得到了充分的体现，集体农民的所有者地位没有得到应有的体现，集体农民处于“权利虚位”状态，建议立法应赋予集体组织成员相应的权利，对于申请及使用宅基地的，村民有权监督、有权表决，以改变现在宅基地使用中的权利虚位状态，使集体真正能行使本该属于自己的权利。
（三）搞好村镇建设规划，实行跟踪监督制度。作为新农村建设，关键要搞好村镇的建设规划，其中必须将农村的宅基地合理安排好，既要搞好新村的规划，同时又要搞好旧村的拆迁改造。一要严格建房用地审批制度；二要严格到场勘查制度，申报宅基地时，村委会要派人到场放桩定桩、在建设中到场核查、竣工后到场验收，无违规的则登记办证，有违规情况的则监察处理。
（四）引入综合配套机制，实现农村建房规范化管理。一是农村居民点管理与户籍管理相结合。对于两栖人口和进城长期居住人口在按政策“农转非”后，应逐步依法收回其原有的农村宅基地。二是实行土地证年审制度。主要检查持证人与宅基地使用人是否一制，土地用途、面积、位置与土地登记是否一致，用地有无违法行为等。[page]
宅基地是农民的立身之本，通过宅基地使用权与新农村建设的探讨，希望通过物权法及相关规范文件的制定、完善与有效实施，使农村宅基地使用权的管理更科学、更合理，从而促进我国的新农村建设。