摘 要 我国农村荒旧宅基地资源有着很大的复垦潜力，通过对目前我国农村荒旧宅基地资源及其复垦现状的分析，找出了其复垦进程缓慢的原因，并提出了建议。
关键词 荒旧宅基地 复 垦
改革开放以来，由于农村经济的迅速发展，农民收入不断增加，生活水平日益提高，农民对住房的要求也越来越高。致使20世纪90年代初期，一股“弃老宅、划新宅、占耕地”的建房浪潮袭卷全国农村。在改善广大农民居住条件的同时，一方面是大量良田被占，耕地的日益减少；另一方面是大量旧宅基地被废弃，造成土地资源的浪费。因此，开展农村荒旧宅基地的复垦工作，对于我国这个人地关系紧张的国家有着十分重要的意义。
1 待复垦的荒旧宅基地资源现状
截止2001年底，我国农村居民点用地达1.6亿hm2。而同期废弃的荒旧宅基地面积约占10%，即160万hm2，约占同期我国耕地总面积的1%。另根据我国城市化进程的资料分析估计，今后20年全国每年平均约有1 200多万农村人口要转移到城镇地区，而以目前我国农村居民人均居住用地153m2计算，今后每年约有183.6万hm2的农村宅基地可能闲置不用，如果对这些荒旧宅基地资源进行复垦，将大量增加我国的后备农地资源。
据估计，目前待复垦的荒旧宅基地面积的70%（即117万hm2）可以复垦为耕地。按年亩产粮食500kg计算。每年可新增粮食87.5亿kg。余下30%可以复垦为其他农用地或整理为非农业建设用地。若复垦增加的50万hm2农用地用于发展水产、 果园和畜禽养殖等， 亩产值按1 500元计算，可新增产值102.5亿元。由此可见，我国农村荒旧宅基地复垦有着很大的潜力。而目前这些潜在的资源大部分没有起到应有的作用。
2 我国农村荒旧宅基地复垦进程停滞不前的原因
自1998年国务院颁布了《土地复垦法》以来，土地复垦工作引起了各级政府和有关部门的广泛重视，也取得了较大进展。但是长期以来，我国土地复垦工作的重心放在工矿业废弃地的复垦上。国家统计数据表明，截止2001年底，我国已复垦的除工矿用地外的其他各类土地一共才只有60万hm2。而其中农村荒旧宅基地复垦所占比例微乎其微，基本上处于被忽视的状态。探究我国农村荒旧宅基地复垦进程停滞不前的原因，则是多方面因素综合引起的结果。
2.1 宅基地的无偿使用制度带来的负面影响
20世纪90年代初期，我国曾在部分地区实行过宅基地的有偿使用制度。但考虑到加重了农民负担，因而这种制度还是被废止了。目前全国农村宅基地继续实行一户一宅平均分配的无偿无期限使用制度。这种制度虽然减轻了农民负担，但在很大程度上助长了农村建房风气的高涨，增加了农村宅基地的需求量。虽然《中华人民共和国土地管理法》第62条明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。且原则上鼓励村民在原宅基地上拆旧建新。但由于经济的发展，生活水平的提高，农民的住房需求已由当初的仅能够遮风避雨转变为追求宽敞、明亮和舒适，以前的宅基地已经难以满足这种需求。于是纷纷申请新的宅基地而遗弃老宅，致使我国荒旧宅基地面积不断增加。
2.2 农民宅基地使用权的禁止流转，限制了荒旧宅基地的再利用
我国《宪法》和《土地管理法》都规定：“土地使用权可以依法转让”，但这仅对国有土地而言。因为《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”虽然我国《农村土地承包法》允许我国农民土地承包经营权可以依法流转，但从现有法律规定来看，农民宅基地使用权是不能流转的，如我国《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。农民宅基地禁止流转的原因主要有以下三点：一是由于法律的不完备，如集体土地所有权主体的“模糊”，还有我国法律对集体土地使用权的转让、变更和登记缺乏明确的规定；二是农民宅基地的取得是源于其身份，失去集体经济组织成员这一身份，宅基地的取得权也就失去了其存在的基础，因此非集体成员不能通过受让房屋的所有权来取得宅基地的使用权；三是农村土地市场尚未真正建立，宅基地的流转缺乏相应的平台及全方位的制度约束。
2.3 农民自发作为复垦主体的利益得不到保障
原土地使用者或其他农民自发复垦是目前我国农村荒旧宅基地复垦的主要形式。我国土地复垦法也规定了“谁复垦，谁受益”的原则。但是这并不能够保证农民作为复垦主体的利益。原因在于，荒旧宅基地的土地所有权属于集体，农民自发复垦荒旧宅基地所得来的土地并不同于农民的责任田和自留地，也没有同集体签订土地承包合同，利益没有得到法律保护，农民的自发复垦实际上是在集体组织的默认下取得了该土地的实际占有状态。由于这种占有仅仅是一种事实而尚未形成法律上的权利，加上我国占有制度的不完善，在此情况下，若土地所有者主张权利，那么耕地的占有人就会因缺乏依据而处于被动和不利地位，甚至有可能使其投入土地改造中的资金和劳动顷刻间化为乌有。而这无疑会影响和制约农民对原有或其他宅基地改造为耕地的积极性和投入力度。反之，若集体组织作为土地所有权人容忍这种实际占有状态的永续存在，则又会使集体和国家的利益无法体现并进而受到损害，这也有违于所有权制度的本意。
2.4 村庄建设规划滞后，执行缺乏力度
村庄建设规划对农民建房起着最直接的控制作用。根据法律法规规定，村庄建设规划由所在地村民委员会负责编制，经村民代表大会或村民大会讨论通过，经所在乡（镇）人民政府审查同意，报县级人民政府批准后实施。而我国尚有部分地区，尤其是经济比较落后的边远地区的农村，至今尚未编制村庄建设规划，有的也多数过于简单或规划不实际，缺乏应有的指导作用。另外在规划的执行过程中，由于农村集体经济实力不强，缺乏基础设施建设的资金，仅仅只依靠行政调控手段来进行规划的实施，致使规划的执行失去应有的力度，农民随意建房，搬迁现象严重。
2.5 土地法规宣传不够，珍惜土地观念尚未真正形成
1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布实施以来，国家和地方制定了一系列土地法律和规章，对农村建房用地作了系统而明确的规定。新土地管理法规定住宅建设要严格遵循村庄规划，要求新建住宅须归还旧宅基地，实施占一补一政策。但由于农村人多地广，加之宣传形式、力度、渠道的限制。有关法律规定难以做到家喻户晓。这对于少数干部来说，没有珍惜土地的观念，没有认真贯彻“十分珍惜和利用每一寸土地，切实做好管理保护农业资源的工作”的政策精神。没有将属于集体的荒旧宅基地收回并组织复垦的一种责任感。而对于那些法律观念淡薄的部分群众来说，也没有应该将旧宅基地归还集体的意识，致使土地浪费严重。[page]
3 加快我国农村荒旧宅基地资源复垦进程的建议
3.1建立农村宅基地有偿使用和转让制度，并对新增宅基地进行严格的审批
虽然20世纪90年代初期在部分地区实行的宅基地有偿使用制度因诸多原因而终止，但随着农村经济的快速发展、整体环境的逐渐成熟和完善，农村宅基地的有偿使用和转让制度的实施也有了保障。应该适时尝试建立更为完善的农村宅基地有偿使用和转让制度。即农村宅基地资源的配置应以市场化为取向或基础，逐步实施有偿使用制度。它既要考虑到社会主义市场经济规律和我国现代农村土地产权制度的框架特点，又要考虑到我国农村整体经济发展水平的不一致和农民负担是否过重。它应该逐步推进，首先从经济发达地区农村开始，接着是城市周围农村，最后是贫困和边远地区农村。另外在实行宅基地有偿使用和转让制度的同时，还必须对新增宅基地实行更为严格的审批制度，防止无故迁址，一户多宅，建“子孙房”等现象的发生。堵住荒旧宅基地增长的源头,以免出现一边复垦，一边荒废的现象。
3.2 从法律上确保复垦者的利益，并兼顾国家和集体利益
前文所述，农民自发作为复垦主体，其利益没有得到法律保障，这一点对其他自发复垦主体也是一样。因此，从法律上保障复垦者的利益，是我国立法的一件迫切任务。这关系到我国土地复垦的发展进程。但是土地复垦者不可能单独享有土地的所有收益，还必须兼顾国家和集体利益。这在目前的荒旧宅基地复垦过程中表现为：对荒旧宅基地的自发复垦者，要确保实行一定时期的“谁复垦、谁受益”的原则，在投资者收回了投资并取得了一定收益后，应正常行使国家和集体的土地所有权，上缴相关农业费用。在国家、集体和复垦者之间合理分配土地收益。
3.3 制定并严格执行科学的村庄建设规划
首先，在制定村庄建设规划的过程中，必须以“科学、实际”为原则，以“居住合理、节约用地”为目的，以乡（镇）总体规划和建设规划为指导，以“农村宅基地现状图、农村宅基地规划图”为基础来制定，还必须考虑经济情况的变化和未来需求的扩张。其次，在执行规划的过程中，必须运用经济、法律、行政等多种手段，对不符合规划的建房一律不批准，对违反规划的建房该拆除的坚决拆除，严格按照规划执行。
3.4 建立相关领导干部责任制，加强领导
对相关领导干部来说，农村荒旧宅基地的复垦是一项十分重要的基础性工作，也是其一份重要的责任。因此必须建立其领导干部责任制。一方面有条件的地方土地管理局和基层土地管理所应该建立专门的宅基地复垦办公室，地方政府财力有限、条件差的地方也应有专人负责；另一方面，可以采取分片管理的形式，责任到人，把荒旧宅基地复垦率的高低作为考核地方领导干部的一项重要指标，以此来推进我国农村荒旧宅基地的复垦进程。
参考文献
1 郭青霞，张前进.关于建立农村宅基地市场的思考[J].山西农业大学学报，2001（3）
2 苏青梅，刘光华.农村原有宅基地改造为耕地的诸法律问题[J].西北第二民族学院学报，2000（4）
3 刘仁芙.我国土地复垦形势与政策建议[J].中国土地，2002（3）
4 赵之枫.城市化背景下农村宅基地有偿使用转让制度探析[J].农业经济问题，2001（1）
