23层的高楼到处都有，但窝在城中村中、由村民集资建造就颇为罕见了。西安南郊北山门口村五组组织建造的这幢23层建筑，虽然没有相关审批手续，但用不了一个月就要竣工了。远远看去，这栋高楼像从城中村低矮民房中“长”出的怪物，被人称为“最牛违建”。
而今，类似的违章建筑不断出现在城市边缘，成为城市化过程中的社会治理尴尬地带，对于它们的处置陷入两难，亟待走出“民建官拆”的治理困境。
夹缝中建起“最牛违建”
7月中旬，记者来到位于西安南郊北山门口村，看到这个被网民称为“最牛违建”的高楼。
它的南面是一家名为“云佳超市”的6层住宅，将高楼的1至4层阳台完全遮住，中间几乎没有缝隙;东面，是“百姓川菜”餐馆，距离不足3米;西面，是一户村民的自建住宅，距离不足4米。
这幢楼已接近竣工，除了窗户，外墙的红色瓷砖也已贴好。“1到8层是每层4户，再往上就是每层3户。”一位工人说，这幢楼共有70余套房，请了专门的建筑公司。据村民讲，楼里的户型很齐全，从两室一厅到三室一厅，最大面积有170平方米，小的也有八九十平方米，23层的复式是五组组长胡梦如买的。
村民们称，售价是每平方米3000元左右，按照房屋面积8000平方米计算，整幢楼的价值在两千万元以上。
一位妇女证实房子已经卖光，“质量没问题，就是周围环境差些，比不了人家那种商品房小区，没暖气，车也没地方停。”
村里决定 无人审批
记者调查发现，从1986年开始，西安市雁塔区电子城街道办事处北山门口村的土地就以各种形式被征用或开发，到2008年进行宅基地分配时，只剩下最后七分地，却还有13户村民没有宅基地。这些村民就将仅有的七分地凑在一起。村支书曹松林说，当时村里开会讨论，通过了这一建高楼的方案。
为何要建这么高?村民的解释是“总共有70套房屋，在13户村民中进行分配，既能自住又能出租。再说村里家家都建了出租屋。”
据该村村民讲，这幢高楼是建在北山门口村五组的宅基地上，盖房也是五组的行为。一位房东说，“在自己的地上建房，谁能管我们?”北山门口村第五村民小组组长胡梦如也坦承，从2008年开始建设，一直建到23层，没有经过审批，也没有人来查处。
据了解，电子城街道办事处对所辖各村实行了干部包村制度。“北山门口村的包村干部，几乎天天都在村里。”但当记者问及为什么在长达两年的时间里包村干部没有反映此事时，办事处党政办公室主任徐凯不置可否。
根据2006年出台的《西安市城中村村民房屋建设管理办法(试行)》规定，列入城中村改造目录的村庄，不再审批宅基地，不得新建、改建和扩建房屋。因房屋质量安全确需翻建的，经所在区城中村改造行政管理部门批准后，可以翻建，但翻建房屋不得超过二层，亦不得超过原房屋面积。
但徐凯说，北山门口村未列入西安市城中村改造计划目录，也就是说村民可以新建、改建和扩建房屋，西安城改部门对此没有管辖权限。由于建设房屋的土地属于村集体土地，西安城市建设规划主管部门也没有对它进行管理。
对外租房催生违建现象
记者在一些大城市的城乡接合部采访时发现，类似的“最牛违建”不是个案，有着一定的普遍性。
在武汉市著名的城中村姚家岭，当地星星社区负责人介绍说，这里的违建房很多，基本管不住，全社区有接近1000栋出租楼房，四五层高的很普遍。而上海市九亭镇淞沪村，村民的出租屋也建得密不透风。
究竟是什么原因催生了“违建现象”?
以“最牛违建”为例，它所处的北山门口村，位于西安市南郊，周围是大批工厂和科研院所，十分繁华。目前全村有2000多人，外来人口超过5万。“没有土地，没有就业，大多数村民都靠对外租房为生。”徐凯说。
据国家发改委城市和小城镇改革发展中心提供的数据，我国在外务工就业的1.4亿农民工中，有20%举家进城定居。随着农村流动人口大量涌入，加之城市房价节节攀升，低价位的农村出租房成为流动人口在城市居住的现实选择。一些城乡接合部的农民看到有利可图，就在自家宅基地上加盖违章建筑出租，违章楼房也层层加高。
按照我国现行土地政策规定，农民在宅基地兴建住房，不能用于出租、转让等商业行为。但事实上，在全国各地的城中村，村民自建的六七层出租屋已经很普遍。“一幢自建楼一般可以有20个以上的房间出租，按一间房每月三四百元计算，一户农民年收益可高达七八万元。”一董姓房主告诉记者。很多出租房主表示：“建了房，第一年能回本，第二年就赚了，三年不拆迁就大赚。”
“民建官拆”陷入两难
记者了解到的最新情况是，雁塔区已要求“最牛违建”立即停工，冻结一切资料档案，分管区长召集国土、建设、城改、规划及电子城街道办事处等有关部门，进行全面调查，对它的处置待调查后才能决定。
中国人民大学法学院副教授高圣平认为，对违章建筑物，各地方执行标准不统一，参与违章建筑管理和认定的有规划、城建、城管、辖区基层政府等多部门，大家都有权，结果却是大家都不管，使原本处于萌芽状态的违章搭建趁机做大。
国家行政学院竹立家教授认为，违章建筑不拆除和容忍其产生都是一种不作为，应把违章建筑遏制在萌芽状态，如果等到投入了、建成了才去拆，对整个社会财富是一种浪费。应界定行政职能部门的职责，强调对“行政不作为”的惩处。
“要把城乡接合部农村纳入城市规划，增加公共产品供给。”武汉大学经济与管理学院教授伍新木说，不要让城中村徘徊在城市规划之外，城市公共基础设施应向农村流动人口聚居的城中村延伸。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，在公租房和廉租房建设不足的情况下，有条件的城市可考虑探索利用集体建设用地发展出租房，满足一定数量的流动人口的居住需求，但政府一定要增强规划、规范监督。
对话“最牛违建”缔造者胡梦如
“建23层高楼为解决村民住房问题”[page]
在“最牛违建”的顶层天台，记者见到了北山门口村第五村民小组组长、“最牛违建”的缔造者胡梦如。以下是记者与他的部分对话内容。
问：为什么要盖这么高的楼，在城中村里它算是最高的吧?
答：年轻的村民没有宅基地，在外面买房又买不起，盖这栋楼主要还是为解决村民住宅问题。现在城中村的土地也很稀缺，这块地如果只盖10层楼的话就赔了，只能盖高些，还能为村民们谋福利。
问：盖房的地归谁所有?这栋23层的大楼占地有多少?
答：盖房的地是集体的，还有一些是“5-12”地震后，村里六七户的房成了危房，用了他们的宅基地。整个楼的占地面积有七八分。
问：盖这样的楼不需要规划局审批吗?
答：我们是为了解决村民的住房问题，自己给自己村的村民盖楼，不需要规划局审批。
问：房是什么时候开始建的，在盖楼的这段时间内，土地和规划部门没有来查过吗?
答：房开始建到现在有两年多了，期间也有规划部门的人来查过几次，要看我的证。我把有关土地的手续给他们看了后，他们就走了。
问：没有审批，怎么保证楼的质量啊?
答：有证的不一定就是质量好的。有证的房，出了事有政府担着;正因为没有证，在质量上，我们更要万无一失。要不然出问题了，设计单位、施工单位和我都要蹲大牢。
问：北山门口村作为城中村拆迁是早晚的事，要是买了这里的房，楼要拆迁了，怎么办?
答：村子拆迁是早晚的事，如果拆迁了，这楼无非是两种结局，一是保留二是被拆。如果保留了，政府可能会通过增加费用等方式，让楼逐渐过渡为有产权的商品房。如果要被拆了，那也应该按照村民自建房屋给予赔偿，不可能把住户扫地出门，一分钱不给赔。
