我国物业税开征的路径选择

沈海兵 复旦大学经济学院
一、物业税开征的路径选择

1．首先在一线城市试点，然后再向全国推广

物业税迟迟未能出台，一个很重要的原因就是地方政府不支持。这其中，一线城市和二、三线城市情况不同。土地出让金的逐年分摊会造成地方财政的困难。同时，在物业税和土地出让金会分别征收的前提下，物业税开征会间接导致房价下降。而房价下降最可能的结果就是招拍挂溢价大幅收窄，从而会对二、三线城市的财政产生一定压力。

一线城市情况则不同。一线城市可开发的土地储备相对有限，每年土地招拍挂收入占地方财政收入的比重也相对较低，如上海土地出让金收入占预算外收入的比重约为20％，北京也不到 30％，而全国的平均水平大约在60％左右。同时一线城市普遍存在大量的存量房，物业税的收入将相当可观，再考虑到一线城市不动产登记制度实施比较完善，技术准备也比较充分，已经通过物业税“空转”积累了一定的经验，在一线城市首先开征物业税遇到的阻力要小很多。

2．商业地产先行，住宅暂缓一步

开征物业税可先从商业地产入手，因为商业地产一般有稳定的租金来源，同时出租性商业地产现在需缴纳房产税(租金收入的12％或房产余值的1．2％)等，通过物业税统一税种和税率，简单可行。对住宅征收物业税暂缓一步除了考虑对房地产市场的冲击以外，还有一个重要原因就是居民的承受能力。商业地产上缴物业税有租金收入作为保障，而普通自住房物业税则完全来自于居民的可支配收入，况且居民观念的接受尚需假以时日。从技术角度来看，目前，我国很多城市的物业税“空转”也只涉及商业地产评估。因而对住宅等不动产暂缓征税是必然的。

3．老房老办法，新房新办法

物业税属于一种期间税，对于旧房的房屋保有而言，在保有期中途对其课征物业税，实际上是对新旧房屋保有人之间采取的不公平课税。解决此问题的途径是实行老房老办法，新房新办法，即在一定时期内，对老房采用低税甚至免税政策，对新房则适用统一的物业税。具体实行低税甚至免税的年限需要考虑货币时间价值加以确定。经过一段时间的过渡之后，新房和老房并轨，征收同样税率的物业税。这样既不加重旧房的税收负担，也较简单易行。

4．从城市延伸到农村，在全国范围内统一征收

物业税改革不单单是新增一个税种，更肩负着我国税收体制改革和城乡一体化建设的重任。从法理上来讲，物业税是财产税的一种，农村的房地产也应包括在内。但是现实情况是，农村与城市同时开征的物业税条件还不具备。只有在农村土地使用权实现合法转让，农村形成规范的土地交易市场后，政府指导定价才能有更可靠的依据，同时只有农民收入得到大幅提高之后，征收物业税的根基才更牢靠。从技术层面来讲，在农村征收物业税还有大量的准备工作要做，城乡一体化改革也不可能一蹴而就，开征物业税应从城市逐步延伸到农村。

二、物业税开征的制度设计

1．精简税种，培养地方政府主力税源

物业税改革旨在改变目前我国房地产税目繁多、税负结构不合理的现状。因而，应将原来的房地产税、城镇土地使用税和土地增值税取消，开征统一规范的物业税。同时，减少流通环节房地产相关税费的种类，提高持有环节税收，主要是物业税所占的比重。除此以外，还可以考虑与个人所得税相结合。把物业税作为个人所得税的一个扣除项目，这样既可以防止重复征税，又可以作为一种税收优惠提高人们缴纳物业税的积极性。在征收财产转让个人所得税时，对用于购买、建造和修缮住房的贷款利息支出以及已缴纳的物业税可以在税前扣除。在征收出租收入个人所得税时，正常经营开支、住房抵押贷款利息和物业税也允许税前扣除。这样能够促进我国房地产二级市场的发展，改变目前大量住房闲置的状态。

物业税改革，不仅要将其培养成房地产税收的主体，还应该使其成为地方政府的主力税源。在欧美等发达国家，中央政府的税收主要来自于个人所得税和企业所得税，而地方政府的收入主要来自于物业税。我国现有的财税体制决定了税收主要集中在中央，地方政府财力有限，而且没有明确的主力税种。如果推行物业税，土地出让金与物业税同时存在，通过价格和成交量的传导，土地出让金规模会有一定程度的下降。出于可持续发展考虑，可将土地出让金的一定比例通过设立基金的方式规划使用。在现阶段土地出让金占地方政府财政收入比较高的背景下，由此产生地方政府建设资金的缺口，可以通过以物业税未来现金流为担保发行市政债券来解决。

2．绝大部分不动产纳入征税范围，部分类型设置免税期

从法理上来讲，物业税是财产税的一种，应该对绝大部分不动产征税。从具体操作来说，首先在立法的时候就应明确物业税的征收范围。物业税是对境内所有房地产征收的，不仅包括城市，而且农村也要征收；物业税不仅对商业地产征收，而且对住宅等不动产也要征收；物业税征收范围是所有物业，而不仅仅是新购商品房。但是，目前房产税征收范围不包括农村区域和个人所有非营业用的房产，因而在确定征收范围的条件下应据物业的不同类型制定一个比较明确的时间表，也就是根据情况对某类房产设定一个免税期或者低税期。这种做法一来可以减轻物业税对房地产市场的冲击，同时也给国民一个接纳的时间。

国际上对部分不动产免征物业税也是十分普遍的，根据海外经验，免征的原因可能涉及所有权(如政府所有的物业)、用途(用于慈善事业的物业)，或者是某些特定所有者的(如老人或者丧失劳动能力的人)。考虑到物业税的功能和我国的国情，我们认为，物业税免征的范围主要是政府公共服务部门、非盈利性组织、宗教组织和军事基地的房地产。而对于特殊人群如老年人、残疾人和低收入者拥有的房产，税率的优惠和税基抵减则更合适。

3．税基确定以市场定价为主，政府定价为辅

根据国际经验，税基主要分为三类：土地与地上建筑物价值、土地价值和物业租金价值。采用第一种税基的国家主要有美国、加拿大、荷兰和泰国；采用第二种税基的主要有澳大利亚、新西兰、牙买加、肯尼亚和中国台湾地区；采用第三种税基的主要有新加坡和中国香港地区。从目前世界各国的实践来看，采用第一种税基的倾向越来越明显，这种方法基本符合量能支付原则，但这一计税依据对不动产交易的市场环境、评估水平和税收征管提出了很高的要求。从理论上说，房地产增值主要体现在土地上，房产是随着使用不断折旧的，为了更好地体现量能原则，在确定税基的时候要在评估物业价值的基础上作一定程度的扣减，扣减主要考虑产权人为维持房屋的正常使用而支出的维修、保养等费用。我们认为这一比例大约在20％～30％比较合适，也就是说以评估值的70％～80％作为课税依据是比较合适的。[page]

房地产税合理、准确的计税依据应该是土地使用权和房产所有权的市场价值。计税的市场价值是通过评估得出的，但评估有多种形式，不同的评估方法将得出不同结果。目前国际上比较流行的主要有三种评估方法：市场比较法、收益还原法和重置成本法。成本法是从供给角度出发，收益法是从需求角度出发，而市场比较法则是从供求均衡角度出发的。就我国现阶段而言，房地产市场总体是一个卖方市场，一般而言，成本法的评估结果低于收益法的评估结果，而市场比较法的评估结果介于成本法和收益法之间。从科学的角度来讲，市场比较法无疑是最优的，但它需要有完善的房地产交易资料，从而受到客观条件的限制。在确定税基的时候，以市场比较法为主，以重置成本法为辅，而确定物业的重置成本主要应该由政府来做，也就是说税基确定以政府定价为辅。对于中心城市和房地产交易市场比较成熟的地区，坚持采用市场定价，对于经济欠发达地区、小城镇和乡村等，由于没有形成成熟的交易市场，应以政府定价为主(以基本地价加建筑建设成本)。

由于物业的实际市场价值波动比较大，各国也有各自不同估算方式以保持税基相对稳定。比如：美国对每年的物业价值上升幅度有上限控制。英国选取历史价格经通货膨胀调整后的价格为估算价值。日本实际上选用的是成本。这些造成了估算的物业价值和实际的物业市场价值有比较明显的差别。从征税成本和纳税人承受能力两个角度综合考虑，我们认为以物业评估价值的70％～80％比较合适，同时物业价值每3年评估一次，期间用通货膨胀率对物业价值进行调整。

4．税率差别化，逐步向国际水平靠拢

从税负水平来看，各国基本坚持“宽税基，少税种，低税率”的原则。从世界主要发达国家和地区的物业税税率情况看，美国、加拿大、澳大利亚等移民比较多的国家普遍税率较高，而亚洲国家和地区除韩国外普遍税率较低，我国香港地区和新加坡都在1．5％以下。从业主的承受能力来讲，截止到2006年OECD国家的平均房地产税收占可支配收入的0．3％～4．6％不等，平均为2％左右。但是税赋比较高的英国占到了可支配收入的 4．6％。美国在2008年也达到了4％左右。

考虑物业税对社会财富的二次分配功能，对不同性质的物业税应该设置不同的税率。比如加拿大对住宅征收的税率最低，只有1．1％一 1．73％，商业用地要高一些，达到1．08％～5．31％，工业用地的税率最高，为1．65％～7．14％。我国目前的房价收入比大约在10倍左右，如果以物业税占人均可支配收入4％作为基准，物业税的税率大约在0．4％左右。考虑税基是不动产评估价值的70％左右，同时不动产评估价值要比真实市场交易价值低一些，住宅的物业税税率可能定在 0．8％～1％比较合适。而对于商业地产，我们认为最初定在2％～3％之间比较恰当，工业地产应该更高一些，以5％左右为宜。待时机成熟之后，考虑税率太低对房地产投资投机需求的抑制程度有限，最终普通住宅的税率定在1．2％～1．5％之间，商业地产定在4％左右比较合适。

对于住宅的税率，也不能一概而论，要把普通住宅、经济适用房和豪宅区别开来。征收物业税的目的是使“居者有其屋”，应该限制的是对宝贵的土地资源过度占用的豪宅。根据量能赋税的原则，经济适用房应该免税或者低税，我们认为抵减税基操作比较容易，豪宅税率要提高一些，基本相当于商业地产，在3％～4％比较合适，对于豪宅的判定用面积标准比较切实可行。

我国的立法权在中央，在制定物业税税率的时候，国家给出的应该是指导税率，应给地方政府留下一些上下浮动的空间。最初制定物业税税率的时候，应该考虑居民的承受能力，而随着时间的推移，物业税更多地要发挥调控房地产市场的职能，相应地其税率也要有所提高。日本上世纪房地产市场的崩盘与房地产持有环节税负比重太低、投机炒作之风太盛有着密切的联系，我国要从中吸取教训。物业税税率应该对不同类型物业差别对待，并逐步向国际通行水平靠拢。
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