项某金诉连城县某镇人民政府土地承包经营权纠纷案
------侵犯土地承包经营权的行政决定应当予以撤销
[案情]
上诉人(原审原告)：项某金，连城县某镇人。
被上诉人(原审被告)：连成县某镇人民政府。
第三人：曹某进，连城县某镇人。
1981年10月，项某金取得连城县人民政府核发的第61221号自留山经营证。1992年9月，项某金与连城县某供销合作社、某乡文坊村委会订立发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同，期限为30年，即从1992年8月至2012年12月止。基地的林班号为某证1林班13小班，面积为16亩。1993年2月，连城县人民政府作出连政(1993)3号《关于319国道公路扩建工程征地、拆迁的若干决定》，确定征地拆迁范围为道路宽度及路基两侧各20米的开发地带。1994年8月，连城县某镇人民政府与某镇文坊村委会订立征地协议书，征用小赖坑至石门甲的山地面积74亩作为319国道松毛岭隧道接线工程建设用地。为此，项某金领取了果树补偿费计人民币937.60元。1996年5月，第三人曹某进以原住房因319国道扩建被征用为由向被告申请在某镇文坊村塔车甲建房用地面积为150平方米。该地在319国道扩建工程建设中，被填土用作搭建工棚和堆放建筑材料，距离319国道边沟外缘20米之外。经连城县林业委员会鉴定确认属某证1986年林业基本图1林班13小班内。曹某进在建房用地申请表村民小组意见栏中擅自填写了“以上情况属实，请上级给予批准”的内容。文坊村委会、某镇土管所和村镇规划建设管理站均盖章同意曹某进在离319国道边沟20米以外的山坡地建房。1996年6月14日，连城县某镇人民政府审核批准曹某进在文坊村塔车甲使用150平方米山坡地建房的申请。为此，项某金以连城县某镇人民政府的上述行为侵犯其土地承包经营权为由，于1996年7月30日向连城县人民法院起诉，诉请撤销被上诉人审批曹某进建房用地的行为。
原告诉称：被告1996年6月14日批给曹某进建房的用地150平方米属其自留山，有1981年连城县人民政府颁发的61221号自留山经营证为据。该地块系其承包经营的毛竹生产基地，有1992年与某供销合作社、某镇文坊村委会签订的发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同为凭。故被告审批曹某进建房用地的行为侵犯其土地承包经营权。诉请判决撤销被告的具体行政行为。
被告辩称：原告61221号自留山经营证的范围与审批给曹某进建房用地的范围不一致;原告虽承包该地生产毛竹，但被告在扩建319国道工程中征用了该地，原告也领取了补偿费937.60元;曹某进的建房申请经村民小组、村委会和镇建设规划站审查同意，被告予以审批合法，没有侵犯原告的土地承包经营权。
第三人辩称：原告认为第三人建房侵犯其土地承包经营权缺乏事实根据，第三人经审批建房之地并非原告生产毛竹合同所规定的地点，第三人原住房因319国道扩建被征用，申请建房理由正当，建房申请经村委会和镇政府审批合法。请求依法判决，维护其合法权益。
[审判]
连城县人民法院经审理认为，原告项某金承包经营的土地属村集体所有。因国家建设公路需要，已向村委会征用，并补偿了原告的竹木损失。已征用的土地不属于原告承包经营的范围，原告可与发包单位协商解决承包经营的土地面积。被告连城县某镇人民政府利用公路建设剩余的土地安置拆迁户合理合法，亦未侵犯原告的承包经营权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，该院于1996年10月24日作出判决：
维持连城县某镇人民政府[page]1996年6月14日作出的同意曹某进在连城县某镇文坊村八钱亭自然村塔车甲建房的批复。
宣判后，项某金不服判决，向龙岩地区中级人民法院提起上诉，诉称：连城县某镇人民政府批复曹某进在塔车甲建房的用地属其自留山，1981年连城县人民政府已核发了自留山经营证;该地块距离319国道边缘水沟23米之外，没有被征用;其领取的937.60元属公路建设范围内的毛竹和果树补偿费;曹某进采取自己签署村民小组意见的欺骗手段骗取村、镇审批意见属违法。原判认定事实不清，证据不足，诉请撤销原判，依法改判。被上诉人连城县某镇人民政府辩称：第三人的建房用地经征用后属国家所有，被上诉人有权审批;第三人系319国道改建工程的拆迁户，建房申请的有关内容经其所在的村民委员会、镇土管和规划部门勘察审查同意，申请面积也没有超越法定标准，被上诉人予以批准合理合法;上诉人认为被上诉人的审批行为侵犯其土地承包经营权证据不足;原审判决维持被上诉人对第三人作出的具体行政行为正确。第三人曹某进辩称：上诉人的上诉理由缺乏事实根据，不能成立;原判认定事实清楚，适用法律
正确，程序合法。要求驳回上诉，维持原判。
龙岩地区中级人民法院经审理认为，被上诉人连城县某镇人民政府批准曹某进建房使用的150平方米土地，属上诉人项某金1992年至2021年合法承包经营的毛竹基地。因该地位于319国道边沟外缘20米之外，不属于连城县人民政府连政(1993)3号决定中确定319国道扩建工程征用范围。被上诉人认为该地已被征用主要证据不足。因此，被上诉人批准曹某进在该地建房侵犯了项某金的土地承包经营权，依法应予撤销。原审法院以项某金领取果树补偿费人民币937.60元为由认定该地已被征用，不属其承包经营的范围，与事实不符，判决维持被上诉人1996年6月14日批准曹某进在文坊村塔车甲建房的行为，与法相悖。原判认定事实不清，适用法律错误。上诉有理，诉请应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第2目和第六十一条第(三)项之规定，该院于1997年3月27日作出判决：
1.撤销连城县人民法院(1996)连法行初字第3号行政判决。
2.撤销连城县某镇人民政府1996年6月14日批准曹某进在文坊村塔车甲使用150平方米土地建房的具体行政行为。
[评析]
1. 关于原告的土地承包经营权是否属法律规定的经营自主权的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第(三)项规定：人民法院受理公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权提起的诉讼。本案原告认为被告批准曹某进建房用地的行为侵犯其土地承包经营权而向连城县人民法院提起行政诉讼。连城县人民法院也是以侵犯土地承包经营权立案受理本案。那么，原告的土地承包经营权是否属于法律规定的经营自主权呢?土地承包经营权是指单位或个人通过合同的方式，取得对集体土地或国有土地从事农、林、牧、渔业经营并获得收益的权利。原告通过与某镇文坊村委会、某供销社签订发展毛竹商品生产基地有偿扶持合同取得对某证1林班13小班16亩集体土地从事林业经营并获得收益的权利，属土地承包经营权。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、畜牧业、渔业生产;农民的土地承包经营权受法律保护。《中华人民共和国民法通则》第八十条规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”根据上述法律规定，原告享有的土地承包经营权属法律规定的经营自主权。
2. 关于被告的行为是否侵犯原告的土地承包经营权的问题
被告批准曹某进建房的用地属原告1992年至2021年向文坊村委会承包、由某供销社贷款扶持生产毛竹的基地。一、二审法院对此没有异议，分歧在于该地在319国道扩建工程中是否被依法征用。一审法院以原告领取补偿费为由认为该地已被征用，原告丧失了该地的承包经营权。二审法院则认定该地不属征用范围，被告的审批行为侵犯原告的土地承包经营权。从本案事实证据来看，一审法院认定该地已被征用的主要依据为文坊村委会果树补偿花名册。但该依据仅有被补偿人的姓名、补偿金额和被补偿人领取补偿费的签名。显然无法证实原告领取的人民币937.60元系征用该地的补偿费用。依照原《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定：国家建设征用土地必须经县级以上人民政府审批。连城县人民政府批准319国道公路扩建工程征地拆迁的范围为道路宽度及路基两侧各[page]20米的开发地带。经实地勘测，该地距离319国道边沟23米。可见，该地不属319国道公路扩建工程征地范围，原告领取的人民币937.60元系道路宽度及路基两侧各20米开发地带这一征用范围内的补偿费。因此，二审法院以被告审批曹某进建房的行为侵犯原告依法享有的土地承包经营权为由，判决撤销原判和被诉的具体行政行为是正确的。
