2002年7月某市房管局向甲公司颁发了房屋所有权证，甲公司以登记面积错误为由向法院提起行政诉讼要求撤销房管局颁发的产权证。经两审审结，法院驳回甲公司诉讼请求。后甲公司于2004年11月以开发商乙公司房产面积申报不实为由，向当地市房管局提出申请，要求注销其颁发的房屋所有权证。市房管局下属的产权监理处于2005年1月做出了主要证据不足，不予注销的回复。甲公司不服提起行政诉讼，请求撤销该回复。
原告诉称，市房管局登记产权面积为128.88平方米的主要事实不清，证据不足。市房管局下属的产权监理处在回复中引用了国家经委基建办(1982）经基设字第58号《关于印发＜建筑面积计算规则＞的通知》中《建筑面积计算规则》第一部分第十七条的规定，该规则早已失效。本案应适用《商品房销售面积计算及公共建筑面积分摊规则（试行）》和《关于房屋建筑面积计算与房屋权属登记有关问题的通知》第三条的规定。市房管局在没有依法测量房屋面积的情况下，按乙公司申报不实的面积发放产权证。乙公司申报和房管局登记的原房屋权利人“乙公司某分公司”是非法人单位，申报的房屋平面图上没有标尺寸和比例，没有依法注明套内建筑面积和分摊的公用建筑面积。乙公司申报不实，房管局登记错误。
被告房管局辩称，2004年11月，甲公司以申报不实为由再次向房管局提出注销房屋所有权证。实际上，2002年的申请与后来的行政诉讼中提出的理由已经包含了申报不实的理由。甲公司2004年的申请没有提供新的证据，因此作出了不予注销的答复，该答复属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。从甲公司起诉书陈述的事实和理由来看，甲公司依然认为房管局的登记行为违反了法律规定。而甲公司已对房管局的权属登记行为提起行政诉讼，经两级法院审查确认合法，甲再次以同样的事实和理由要求法院对同一行政行为进行合法性审查，属于重复起诉行为。
法院经审理认为，重复处理行为是针对当事人对行政行为提起申诉，行政机关作出驳回申诉的情形而言，而市房管局下属的产权监理处作出的回复，是针对甲公司要求注销产权证的申请作出的不予注销的决定，不属于重复处理行为。虽然原两审判决驳回甲公司诉讼请求，但其诉讼标的为房管局颁发产权证的行政行为。本案中，甲公司是对市产权监理处作出的不予注销的决定提起的诉讼，而非对房管局的颁证行为提起的诉讼，不属于重复起诉行为。市产权监理处是市房管局下属事业法人，其虽是具有法人资格的事业单位，但并非行政机关，也非法律、法规、规章授权行使行政职权的组织，市产权监理处不具有行政诉讼被告主体资格，市产权监理处所隶属的行政机关市房管局应为本案适格被告。市产权监理处并非房屋权属登记机关，对当事人申请注销房产证无权做出决定。上述回复是市产权监理处以自己名义作出，属受委托组织以自己名义实施的行为，是违法的，故不予注销的决定应属无效，其法律后果应由委托组织即市房管局承担，判决市产权监理处作出的回复无效，限市房产管理局重新作出具体行政行为。
评析
一、市产权监理处是否具有主体资格
本案争议焦点之一为市产权监理处是否具有行政主体资格，可否以自己名义出具答复，成为行政诉讼被告。
行政主体是指享有国家行政权力，能以自己名义实施行政活动，并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织。具有以下特征：1．行政主体必须是承担行政职权，实施行政活动的组织。并非所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政职权的组织才能成为行政主体。2．行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织。所谓“以自己的名义”，是指能够依照自己的意志作出处理决定，能以自己的名义采取措施。能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否是行政主体的标准。3．行政主体必须是能够承担行政活动的法律效果的组织，主要是承担由此产生的责任。一个组织是否是行政主体，重要的标准是看其是否承担行政活动所产生的责任，如果仅仅实施行政活动，但并不承担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行政主体。4．行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。行政机关是指具有法人资格，能够以自己名义实施行政权，并承担由此产生的法律责任的行政单位。法律、法规授权的非行政机关的社会组织，如企业、事业单位，行使某项行政职权，实施某种行政行为，该组织即取得行政主体地位。
根据《城市房屋权属登记管理办法》第八条规定：“国务院建设行政主管部门负责全国的房屋权属登记管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。”和该市人民政府发布的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第四条规定，市房地产管理局主管该市城市房屋的产权产籍工作，并负责本办法的组织实施。市房管局主管全市城市房屋的产权产籍工作，是房屋权属登记机关，具有行政主体资格。房管局具有对当事人申请注销产权证作出决定的行政职权。市产权监理处是房管局的下属事业单位，虽然是具有法人资格的事业单位，但并非行政机关，也非法律、法规、规章授权行使行政职权的组织，不具有行政主体资格。对当事人申请注销产权证也无权以自己的名义作出回复。由于回复是由市产权处作出的，故法院判决市产权监理处对甲公司作出的《回复》无效是正确的。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，市房地产管理局是该市政府管理房地产的行政机关，市房管局与市产权监理处之间是委托与被委托关系，所以市产权监理处不具有行政诉讼被告主体资格，应以委托机关房管局为本案被告。[page]
二、市产权监理处的答复是否属重复处理行为，是否属法院行政诉讼受案范围
重复处理行为，是指行政机关在法定救济程序以外作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务产生新的影响的行为。其主要特征是：1．重复处理行为是对原行政处理行为的复查处理。2．不是依法定救济程序作出的行为。这主要是为了与行政复议程序中复议裁决维持原具体行政行为的情形相区别，即复议程序中维持原行政行为和驳回申请人的请求，不属于重复处理行为。3．未形成新的行政法律关系，对当事人的权利义务不产生新的影响。重复处理行为实质上是对原行政处理行为的认可或重申，并没有改变原有的行政法律关系，也没有对当事人的权利义务产生新的影响，或者说没有作出新的具体行政行为。因此，如果允许对这类重复处理行为提起诉讼，事实上延长了申请复议或者提起诉讼的法定期间，意味着任何时候都可以通过申诉的方式重新将一个不能再进人诉讼程序的行政行为交付司法审查，不利于行政法律关系的稳定，也不利于维护对行政机关的信任。
根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款的规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，甲公司曾提出撤销房屋所有权证，经两审审结，法院判决驳回甲公司诉讼请求。后甲公司以开发商乙公司房产面积申报不实为由，向市房管局提出书面申请，要求注销其颁发的房屋所有权证。根据建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条规定，申报不实的登记机关有权注销房屋权属证书。因此，该申请并不是对原颁证行为提起的申诉，而是以申报不实为由请求房管局注销产权证。市产权监理处作出的回复是针对甲公司要求注销产权证的申请作出的不予注销的决定，并不是驳回对颁发产权证的具体行政行为的申诉。房管局的不予注销的决定形成了一个新的具体行政行为，因此不属于行政诉讼法规定的不可诉的重复处理行为。
三、甲公司的起诉是否属重复起诉
根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款的规定，起诉人重复起诉的应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。起诉人重复起诉指的是起诉人不能就同一具体行政行为重复起诉。原两审法院对甲公司不服房管局颁发产权证提起的诉讼，作出了驳回甲公司诉讼请求的判决，但其诉讼标的为房管局颁发产权证的具体行政行为。本案中，甲公司是对市产权监理处作出的不予注销的决定提起的诉讼，并非对颁证行为提起的诉讼。因此，法院作出不属重复起诉行为的认定是正确的。
提示：产权监理处是房管局下属的事业单位，与房管局是委托关系，其不具有独立作出具体行政行为的主体资格，因此回复也应当由房管局作出。重复处理的行为不属行政诉讼受案范围。
