一、公众参与土地利用总体规划的必要性
(一)公众参与是公共管理决策中的重要环节
传统观点认为决策是国家机关的独有权力，公众只有服从的义务而无权干预。社会权力的兴起让人们意识到几乎每一项重大决策的受影响者都是公众自身，公众应该有权力在决策过程中体现自己的意愿并起到应有的作用，同时，政府作为一个“经济人”在参与公共决策时有自私的动机，并非永远代表公共利益，从而导致政府决策中的决策无能和决策失误，甚至贪污腐化，公众参与决策就可以改变这种状况，提高政府决策的理性化。另外，由于社会公众参与扩大了决策资源的提取范围,增强了政治体系的利益整合功能,因此公共决策能够反映最大多数人的意志,能更好地协调社会各种利益关系,从而增加社会公众的认同感，推动政策的顺利执行[5]。总之，公众参与是公共管理决策中的重要环节，是讲民主和“以人为本”精神的重要表现。
(二)增强土地利用总体规划的社会可接受性和可操作性
土地利用总体规划是在一定区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施[6]。是政府为了协调并满足社会公众各界对土地资源的各种需要，对土地资源进行合理配置有效手段。土地利用总体规划是企业和个人不愿意做也不能做，但又是既对整个经济和社会发展，也对社会全体公民基本生活密切相关的事务，它涉及到公众的长远利益和体现整个区域的全局利益。因此土地利用总体规划是一项公共事务，需要进行公共管理。
在土地利用总体规划编制过程中需要协调社会目标与部门、个人目标，这就涉及国家、集体和个人之间权力和利益的博弈过程，以便达到各利益主体间的协调统一，最终获得土地资源合理配置的最优方案，因此土地利用总体规划的编制是一个公共管理决策过程，在这过程中同样需要公众参与。从我国土地利用总体规划编制和实施经验来看，经过十多年的艰苦探索，无论在理论方面还是实践方面都取得了显著成效，对于加强我国土地宏观管理，协调各业用地，保护耕地，合理开发利用后备土地资源发挥了重要作用。然而，由于我国土地利用总体规划编制的历史较短，经验不足，在规划编制的科学性和可操作性上还有待于进一步深入和完善。探其原因，除了规划执行“流产”，规划本身也应深刻反省，它的科学决策问题是一方面，它的民主决策缺失是更重要的方面。而民主缺失主要是由于土地利用总体规划在制定和执行过程中工作透明度不高，公众参与少，导致用地管地意识弱，及少数行政人员违规管地。
因此，要加强公众参与土地利用总体规划，增加规划的社会可接受性和可操作性，对土地利用总体规划的实施具有重大意义。 首先，公众参与可以协调各主体间的利益，使决策符合最大多数群众的意愿，实现社会公平，保证社会健康发展;其次，土地利用总体规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科领域，同时又需要多部门、多主体的认可和协作，公众参与能够集思广益，使规划更为科学;另外，通过公众参与，可以建立互相信任、互相学习、互相聆听的对话机制，使规划编制从一开始就能广泛征求群众意见，将提高规划的有效性和实施的可行性;最后，群众也将要求享有更多民主决策的权利，并要求政府管理工作透明度的增加，使公众监督成为一股重要的社会监督力量影响规划决策，减少暗箱作业及由此导致的不平等和腐败的产生[8]。
二、我国公众参与县级土地利用总体规划的模式初步设定
我国的土地利用总体规划体系有五个层次，从全国到乡镇土地利用总体规划，不同层次的规划编制和实施办法不同，公众参与的框架应当与之相适应也会有所差别，国家、省、地市的规划多是宏观战略方面的研究和制定，而县乡级规划较详细，操作性强，因此将公众参与模式设定为两个类型，即公众参与国家、省、地市级土地利用总体规划框架和公众参和县乡级土地利用总体规划框架，本文仅探讨公众参与县乡级土地利用总体规划框架。
公众参与土地利用总体规划的总体框架的设定主要是为了使公众参与土地利用总体规划具有可操作性，它包括了参与主体的界定，参与阶段的划分，参与内容的确定、参与方式的选择以及参与机构的设置，以便保证公众能够有效参与土地利用总体规划。
(一)公众参与主体
公众参与主体的界定就是确定适当的公众、团体或组织参与规划，而公众由哪些人组成、其代表性如何等等一系列问题直接涉及“公平”与“公正”。引入“公众参与”理念的目的就是为了在规划中更多地反映大众利益，变传统的物质规划为人本规划，因此在界定公众主体时应该考虑公众“多元性”,即公众范围应兼顾经济、社会、文化等各个层面;另外应体现“典型性”，即参与者权益与规划的相关度要高。根据以上理论，我们将土地利用总体规划中的参与主体分为政府领导、本领域及相关领域的专家、受影响的公众、感兴趣的团体或个人、新闻媒介等五种类型。
1、地方政府领导
包括县级领导、乡镇领导、土地管理部门主要领导及相关部门如城建局、环保局、水利局等的领导，他们对本地区的各种情况都非常熟悉，对本区域未来的发展也有一定的规划设想，并且他们也是未来土地利用总体规划实施的执行者，因此规划师要充分利用此类信息，为科学编制土地利用总体规划奠定基础。
2、本领域及相关领域的专家
在土地利用总体规划过程中,要选择一批学识渊博、实践经验丰富、研究领域覆盖环境学、社会经济学、政治学、生态学、地质学、地理学等专业，且对此感兴趣的专家组成“智囊团”，参与土地利用总体规划编制过程，听取他们的意见和建议,对提高土地利用总体规划编制的质量具有重要意义。
3、受影响的公众
指将要受到土地利用总体规划影响或怀疑会受到其影响的群众。这部分公众是土地利用总体规划影响的直接受害者或受益者，他们将以切身体会进行信息反馈。因此，规划师应充分重视这部分公众的意见。
4、感兴趣团体或个人
这些团体既可以是政治团体,也可以是群众组织,只要他们对此感兴趣，且能够积极参与,就应在土地利用总体规划中重视他们的意见。[page]
5、新闻媒介的参与
包括电视、报纸、广播、网络等在内的新闻媒介获得信息多,传递信息快,因此通过新闻媒介报道能充分发动公众参与土地利用总体规划,且能迅速将公众反馈信息传递给规划师。
(二)公众参与阶段、方式及内容
做好公众参与的活动规则，明确公众参与土地利用总体规划的阶段，是公众参与有效实施的关键，因此我们将公众参与阶段分为：规划准备阶段、规划方案形成阶段、规划协调论证阶段、规划成果审批阶段、规划成果完成阶段和规划实施阶段。另外，从理论上讲，公众可以参与土地利用总体规划的任何部分，但从效率角度看，应选择经济上合理、技术上可行、时间上允许的部分实施公众参与。同时选择适当的参与方式，也可以提高参与效率，降低参与成本。
1、规划前期准备阶段
通过广播、电视、报纸、网络等媒体向公众公布土地利用总体规划修编信息以及宣传土地利用总体规划的重大意义，使公众参与一开始就进入规划程序中。向公众公布的内容有：宣传土地利用总体规划的作用、土地利用总体规划的修编的正式决定、规划领导组织和业务组织、整个规划的计划安排等，使公众能做好充分的思想准备，为以后工作奠定基础。
2、规划方案形成阶段
通过公众意愿调查和问题讨论会形式，了解与此次土地利用总体规划相关的单位及个人意见和想法，把他们的意愿带入规划草案当中,使土地利用总体规划方案尽可能与公众利益一致，通过调查,可以给规划人员提供经过统计的有代表性的信息,这些信息可以反映一定数量的公众意愿和观点，并保留备案，将来附于规划成果中，作为规划文件的组成部分。
3、规划协调论证阶段
土地利用总体规划方案初步完成后,形成多方案的规划图、规划文本和规划说明,此时应组织公众参与土地利用总体规划方案的讨论。面对直观形象的规划图,公众往往又会出现不同的想法和建议,从而会产生不同的规划方案。规划人员应尊重公众意见,并充分考虑,最终形成最优的实施方案。
4、规划成果评审阶段
土地利用总体规划成果审查不能仅靠领导来决定,也不能仅靠专家来评审,而应由土地行政主管部门和公众共同参与成果的审定。一方面，可由普通公众代表参与大规划评审决策组织中;另一方面，可单独组织公众听证会或公众审查会，以听取公众意见。对规划成果的意见、建议，都将汇入规划编制工作档案，如果规划将有较大的改动，这一阶段还应重复举行。
5、规划成果完成阶段
土地利用总体规划成果经各方面审查通过后,土地行政主管部门和规划设计单位应该将规划成果以规划展览会、电视、报纸、广播、网络等向公众公布,其目的是让公众加深对土地利用总体规划的理解,为土地利用总体规划的成功实施奠定坚固的群众基础,同时应尽量多方面听取意见,以便修订和完善土地利用总体规划。为便于公众理解，规划成果展示应尽量采取直观易懂的形式，如模型、图片等。
6、规划实施阶段
土地利用总体规划的实施往往要发挥公众舆论的监督作用，才能得以成功。公众有权了解土地利用总体规划的实施进展状况,如果在实施过程中, 土地利用总体规划未能按规划实施,土地行政主管部门和规划设计单位应向公众作出详尽的说明以取得公众的应允。另外，公众要了解规划实施情况，规划部门及其他相关部门、规划师应设置专门的接待时间，进行规划实施的现场接待或建立规划热线电话、公众信箱等，给公众满意的答复。
(三)公众参与组织机构设置
要实现公众参与，还要一定的组织机构作为保证，否则公众参与将难以得到保证。土地利用总体规划中的公众参与机构设置包括两种形式：一是土地行政主管部门以行政力量来主导并整合公众参与土地利用总体规划事务设置的公众参与的非常设机构，即公众参与的“政府组织”，如土地利用总体规划公众咨询中心、土地利用总体规划委员会等;二是独立于行政组织之外的关心土地利用总体规划的公众组成的团体，即公众参与的“非政府组织”。
在国外，由于利益的多元化带来了权力的社会化与决策的民主化，民主社会的利益表达渠道多种多样，除了代议制度之外，非政府组织成为重要的公民表达自己意愿的社团性利益集团，而且凭借强大的组织实力，广泛的民众参与，和有力的法律保障，发挥着重要作用。在我国，由于缺乏规范非政府组织的制度，民众的社团意识也比较薄弱，非政府组织发挥的作用并不明显。因此，结合当前实际，我国公众参与土地利用总体规划的组织机构要以“政府组织”为主，培育和鼓励“非政府组织”的参与。随着我国立法的逐步完善和公众素质的提高，非政府组织将是公众参与土地利用总体规划的重要力量。
三、我国公众参与土地利用总体规划的保障措施
由于公众参与可能增加政府的公务成本，影响政府的行政效率，可能对政府机关及政府工作人员某些利益导致不利影响，特别是对那些意欲腐败的政府机关及政府工作人员来说，公众参与更可能给他们带来种种不便或障碍，从而他们不欢迎公众参与，更不会主动推动公众参与，相反，只要有可能，他们会以种种借口阻止公众参与。有鉴于此，为保证公众参与的顺利进行，需要采取以下措施来保障公众参与的进行。
(一)放权规划管理，转变政府职能。
公众参与和政府分权是共生的,管理权限下放实质上为公众参与提供了可能性,真正的公众参与在于政府把某些原来由政府包办的社会功能下放或“交还”给社会。在向社会主义市场经济体制转变过程中,政府必须转变职能,简政放权,把其所包揽的社会管理权归还给社会,实行“政社分开”。政府只能通过规划决策、管理权力下放和立法才能保障公众参与的实施。广开言路，加强普法，增强公众参与规划的主动性和积极性，
(二)广泛宣传，增强公众参与的意识。
规划是一项事关全社会发展前途的公众事业，必须让全社会认知规划、理解规划、支持规划和最大限度地参与规划。而广泛宣传规划，让规划家喻户晓，不仅是规划部门责无旁贷的一项工作，也是政府必须为之努力的一项任务。同时必须将这一工作始终如一地贯彻到土地利用总体规划全过程，通过政务公开，增强工作的透明度，通过坚持公开、公平、公正的原则，强化公众参与的热情，彻底解决规划流于形式的现象，使规划更具合理性和科学性。[page]
(三)确立法律体系，规范公众参与的程序
土地利用总体规划是一种公共权力，其目的是为大多数人的公共利益服务的。但是我国土地利用总体规划中的规划编制、规划决策、规划管理之间没有相应的法定监督合作关系，规划编制和实施极易形成“权力说了算”的局面，因此，公众参与规划必须有法律、法规、体制等一系列保证。通过制度和法律保障使公众参与规划的权力得以实现，以提高土地利用总体规划决策民主化的进程，同时，要确定公众参与阶段、参与内容，参与主体以及实施过程参与的监督范围，以确保规划的全过程都有公众的参与 。
