土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段，是政府加强土地规划和土地管理，促进土地资源合理、高效集约利用的基础和保证。20世纪80年代以来，针对我国经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。
目前我国正面临着新一轮土地利用总体规划的编制工作，在当前社会经济快速发展、城市化进程日趋加速和部分地区行政区划调整，使得土地利用结构与布局与制定上一轮规划时已经发生了很大变化，很有必要总结上一轮规划编制的经验和实施情况，完善规划编制的理论和方法。
1.历年土地利用总体规划编制和实施情况
1.1 1997年土地利用总体规划编制情况
我国土地利用总体规划编制从1997年始，历经10余年的艰苦探索，上一轮土地利用总体规划在理论和实践方面都取得了显著的成效，对于加强我国土地宏观管理，协调各业用地，保护耕地，合理开发利用有限的土地后备资源发挥了重要的作用。而规划实施过程存在不足：
1.1.1 土地利用总体规划指标下达情况
1997年乡镇土地利用总体规划编制所采用的基数是1994、1995、1996年的土地利用变更调查数据，与规划编制完成之时的实际情况已经存在着较大出入。规划基数不准，导致国家相关规划下达给地方的耕地保有量基数偏大、基本农田保护面积偏多、建设占用耕地指标偏紧、土地开发整理新增耕地任务偏重，导致实际现有耕地数量已经低于原规划确定的基本农田保护面积,苏州高新区的情况见表一。
表一 苏州高新区土地利用现状结构表达 单位：公顷(亩)，%
地类名称 地类面积 占全区土地总面积比例
农用地 13240.48(198607.23) 59.76
建设用地 6855.44(102831.56) 30.94
未利用地 2061.85(30927.71) 9.31
近年来，苏州高新区经济快速发展，城市化进程日趋加速，实际年均用地量大大超过原土地利用总体规划上级下达的建设占用耕地指标确定的年均用地量，因此，规划建设用地指标下达与目前经过行政区划调整后苏州高新区、虎丘区实际经济发展不符，缺乏科学性。
1.1.2规划实施效果
苏州高新区上一轮规划实施近七年，在客观上对科学利用有限的土地资源，合理分配各业用地，提高土地资源的产出率起到了应有的作用。在具体实施过程中，
1.1.3 耕地占补平衡问题
在苏州高新区这样的苏南经济发达地区，由于经济社会发展的需要，建设用地需求量巨大，耕地占补平衡的难度较大，尤其是在规划实施过程中，自然和社会经济条件较差的偏僻边远地区，主要用于土地开发整理新增耕地，而建设用地占用耕地则大多是近城周边的交通便利、地势平坦、周边环境条件较佳的高质量农田。
随着建设用地量增大，土地后备资源潜力越来越少、土地开发整理的难度也越来越大、投入成本越来越高。在规划编制过程中，过分强调了补充耕地在数量上的占补平衡，而忽视了提高耕地质量，保持相对高产的生产能力和稳定的生产水平，
1.2 2002年江苏省土地利用总体规划调整完善
基于上一轮土地利用总体规划编制和实施情况，江苏省国土资源厅组织进行了江苏省乡镇土地利用总体规划调整完善。调整完善后的苏州高新区、虎丘区乡镇土地利用总体规划基本适应新形势下的经济社会发展和城市化进程的需要,进一步增强了土地利用总体规划的宏观调控作用，提高土地利用总体规划的科学性、可操作性。
但是，调整完善的乡镇土地利用总体规划主要还是在确保原土地利用总体规划建设用地总量不增、耕地总量动态平衡和基本农田保护区面积不减三项控制指标不变的原则，在客观上制约了苏州高新区的快速发展。
2 新一轮土地利用总体规划修编理论探讨 2.1新一轮土地利用总体规划编制的必要性
2.1.1 新一轮土地利用总体规划修编试点
随着信息化社会和知识经济的迅速发展，中国的工业化、城市化对土地资源产生越来越大压力，产业结构调整和生态环境建设也对土地资源管理提出新挑战。国土资源部依托科研院所和高校，组织有关专家学者于2003年起，在全国选择了十二个市(县)展开新一轮土地利用总体规划修编的试点工作。目前，各试点城市已完成土地利用总体规划修编工作，于2005年2月在国土资源部进行了规划评议，并已着手启动新一轮土地利用总体规划。
2.1.2新一轮土地利用总体规划修编必要性
新一轮土地利用总体规划编制是对原土地利用总体规划(1997—2010年)的承接和发展，21世纪头20年是我国迈向第三步战略目标的关键时期，在新的发展阶段，土地资源供需矛盾将进一步加大。在这种情势下，规划作为安排土地利用的全面、长期计划，其重要作用尤为显著。客观形势要求我们必须正确处理经济发展和资源保护的关系，进一步加强和改进土地利用规划工作。
通过新一轮土地规划修编，进一步加强土地宏观调控和用途管制，对土地资源的开发利用、整治和保护提出总体性的安排和布局;通过土地利用结构和布局的调整和优化，协调各地区、各行业的用地需求;在严格保护耕地特别是基本农田的同时，促进土地的集约合理利用和优化配置，为经济社会全面、协调、可持续发展提供用地保障，有规划、有计划地利用和保护土地，促进土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。
2.2 规划修编技术思路问题
土地利用总体规划修编的思路将直接影响规划目标与标准，因而新一轮规划必须明确规划的战略思路。规划区域的国民生产总值、国内生产总值、产业结构、城市化水平、用地经济、社会和生态效益等都是重要的规划目标。
在具体的修编中要立足实际，科学修编，积极吸取美国等发达国家在实践中总结的理性发展理念，如控制城市向外扩张、保护农田、合理高效持续利用土地等。理性发展的一个中心问题，就是在满足市场各方面用地需求同时又不会造成城市蔓延。这就要求准确、及时地获取土地供给与需求信息，通过土地市场监控实现城市理性发展，解决城市无序扩张、优质农田严重流失等一系列资源和环境问题。
2.2.1 以保护耕地为前提，控制非农业建设占用农用地
修编工作中一定要妥善处理当前与长远、局部与全局的关系，全面落实严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，严格控制非农业建设占用农用地。土地利用总体规划从根本上来说是一种管理手段，要以“控制与保护”为核心，充分体现出国家从社会宏观的、长远的和根本的利益出发，对土地资源的利用实行管制，研究土地利用分区的原则、类型及划分标准等方面进行创新，确保分区符合实际并具有可操作性。大力推进科技创新和制度创新，提高土地资源对经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力。[page]
2.2.2 以保障用地为目标，满足经济和社会发展的合理用地要求
修编中，要正确处理保障建设用地和保护土地资源的关系，统筹安排，科学合理地确定用地指标，保证城市化、工业化发展以及交通、能源等基础设施建设的用地需求。要着重研究规划建设用地的定量与定位问题，实事求是确定城镇人口规模和用地标准，分析区域经济发展对用地的需求。在城镇空间布局中，妥善处理基本农田保护区和城镇发展之间的矛盾，在划定基本农田保护区和经济规划发展区时，对城镇行政区域或工业区的设置作合理安排。城镇发展空间向荒地、劣地、低山坡地扩展为首选方向;工业区布局应与荒地劣地结合起来，并与城镇的对外交通干道的方位结合起来。
2.2.3 以合理利用和优化配置为主，提高土地利用效率
土地利用总体规划修编要本着集约、高效利用的原则，合理布局，统筹考虑，坚持内涵挖潜与外延扩大相结合、以内涵挖潜为主，提高土地的综合利用效率，在严格控制新增建设用地的前提下，充分挖掘盘活存量建设用地，推进土地的集约利用。要用规划带动农村居民点集中和城镇用地的内涵挖潜，加快旧城改造和旧村改造步伐，促进土地开发、复垦、整理力度，提高土地利用率。
2.2.4 加强专题研究，提高新一轮土地利用总体规划的预见性和可行性
上一轮土地利用总体规划编制过程中所进行的土地开发整理专项规划、基本农田保护规划工作，在研究土地利用方面存在问题、提出相应对策建议、制定土地开发整理规划和各年度计划、充分利用有限的土地后备资源、确保耕地总量动态平衡等方面，为新一轮土地利用总体规划编制、实施提供理论依据。这项专题研究工作，在新一轮土地利用总体规划编制应进一步加强和完善，以提高新一轮土地利用总体规划编制的预见性和实施的可行性。
3 新一轮土地利用总体规划编制修编方法探讨
土地利用总体规划编制，是党中央、国务院为加强土地宏观管理、切实保护耕地的重要举措。编制工作政策性强、业务量大，质量要求高，是一项社会系统工程，涉及到各行业、各部门甚至全社会，只有加强领导，精心组织，深入发动，才能提高广大干群对规划调整完善的意义、目的的深刻认识，争取社会各界对规划编制的大力支持，确保规划编制工作按时保质完成。
3.1加强调查研究
规划采用的基础数据和图件必须真实、准确、可靠。其中，涉及调整土地利用现状数据和图件的，必须经省级国土资源管理部门审查确认。要在全面调查土地利用自然、社会、经济条件和土地供需状况基础上，重点开展土地整理开发潜力分析、耕地保护研究、城乡居民点用地规模和布局调整调研、土地利用环境影响评价、实施规划的制度创新等专题研究，为编制规划提供充分的依据。
3.2 统筹规划、突出重点
新一轮土地利用总体规划规划修编，主要是针对经济社会快速发展形势下，如何协调保护农用地与保障经济发展用地的关系。要在全面规划的基础上，突出对耕地特别是基本农田的保护，重点安排好土地整理复垦开发和生态环境保护用地。在保障基础设施建设用地的前提下，合理安排建设用地，严格控制城市建设用地规模，大力推进“三个集中”;小城镇的发展要以现有布局为基础，重点发展县城和规模较大的建制镇，防止借规划修编不切实际地扩大建设用地规模，占用大量耕地特别是基本农田。
要体现总体规划的综合性、战略性，强化规划对城乡土地利用发展方向、规模和布局的整体调控作用。重点做好与国民经济和社会发展规划、城镇规划、村镇规划、农业综合开发规划、生态环境规划、自然保护区规划、交通规划、水利规划等的协调和衔接工作。
3.3 完善规划指标体系和土地用途分区
耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、补充耕地面积、城镇建设用地规模等指标，仍应作为强制性指标，依法确定并实行自上而下逐级控制。城镇建设用地在强制性指标之外，可以安排一定数量的土地整理折抵、置换指标，作为机动指标，划定实地范围，但其数量和范围不得超过规划期内土地整理折抵潜力和城镇规划建设用地范围，其使用要与实际土地整理面积相挂钩，纳入规划管理。划定土地用途区与制定土地用途管制规则相结合，处理好规划“刚性”与“弹性”的关系。
同时应以土地利用总体规划为依据，在区域范围内按照规划实施情况和城市建设发展需要，协调好城镇建设、开发区建设和交通、水利、农业等各部门的土地关系，调整、指导好各项专业规划。
3.4 加强土地利用总体规划宣传,重视公众参与
认真学习土地管理法，加强对执行土地利用总体规划的宣传，各级领导和全体群众认识这次规划的重要性，提高依法办事的自觉性。要重视规划编制过程中的公众参与，在公众参与的内容、方法、程序和制度上进行积极的探索。
3.5 建设规划管理信息系统、实施科学有效的长效管理
依据新一轮土地利用总体规划，认真制定好各年度土地利用计划，加强在实施中的管理，确保土地利用总体规划各项控制指标的落实，具体计划实际情况分解落实。围绕规划实施管理，应坚持和完善好规划实施动态监测员制度、领导目标考核责任制度、规划审查制度和规划在实施过程中的调整、修改和完善制度，保证土地用途管制制度、占补耕地补偿制度、基本农田保护制度等法定制度的贯彻执行，促进区域社会经济可持续发展、构建和谐社会。
运用各种先进的技术手段，建立健全的土地利用总体规划管理系统，落实各项监督措施，提高规划管理水平，使规划落到实处。
新一轮土地利用总体规划编制，将进一步调整不合理的经济结构，彻底转变粗放型的经济增长方式，构建人口、资源、环境和谐社会，实现经济社会全面协调可持续发展。土地是经济社会发展的基础物质载体，是国家最重要而又可调控供应的资源，而土地利用总体规划是根据经济社会未来发展要求，对土地利用结构、布局、规模的科学预测，是土地管理参与宏观调控的重要手段，是从严从紧控制建设用地规模的前提，是合理用地、促进科学发展的保障，是关系国家和人民长远利益的一件大事。
土地利用总体规划是否科学、合理，将直接影响国民经济发展的大局和全面协调可持续发展目标的实现。一定要深刻理解新一轮土地利用总体规划修编工作的重要意义，端正规划修编的指导思想，进一步加强对修编工作的组织领导和具体实施，搞好地区统筹和部门协调，科学修编规划，精心描绘我国未来发展的美好前景。[page]
文中如有不当之处，敬请批评指正。[收稿日期：2005-06-06]
(作者单位：南京大学城市与资源学系，南京，210093)
主要参考文献
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