农用地在不改变用途的情况下，按照《农村土地承包法》规定进行，但是农用地转为建设用地目前只能通过国家征收，现行《土地管理法》禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。中国的城乡二元结构，土地国家所有与集体所有“两种产权”形成了两个分割的土地市场。上个世纪80年代开始，经济发达地区随着城市和农村城镇化不断发展，集体建设用地资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地隐形市场实际上就客观存在。一是随着企业发展的自身要求，企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组，出现了集体建设用地使用权的转让；二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办内引外联企业；三是因企业间债权债务等原因，司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移；四是利用闲置的集体建设用地进行出租；五是近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动，即集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转，农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。从现实中不难发现，在农村集体建设用地流转过程中，工业化、城市化是农村集体土地流转的外在推力，土地利用收益分配机制不合理是集体土地使用权流转的内在动力。随着社会经济的快速发展，农村集体土地使用权的流转一直处于比较尴尬的地位。
1.农村集体耕地被地方政府滥征用
国务院在2004年10月28日下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。”虽然农村土地流转现象已经十分普遍，但农村土地的流转在试点过程中出现了不少不规范问题。有两个薄弱环节：一是没有《农村土地流转法》。由于农村集体用地制度不完善，具体征用程序操作不规范，导致农民土地权益受损、违规用地的现象时有发生。二是我国现行土地征用制度对被征土地补偿标准和对失地农民的安置措施存在缺陷。流转过程的价格随意性大，征地价格偏低，如何流转基本上由地方政府所垄断，个别政府官员为征地大户跑路子、拿回扣，对农民补偿不到位等损害农民利益的现象时有发生。虽然在《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，如被征土地补偿费按该耕地被征用前3年平均值的6～10倍补偿，安置补助费按耕地被征前3年平均值的4～6倍补偿。二者总和不得超过土地被征前3年平均值30倍。但是此标准是计划经济时代的，与目前我国社会主义市场经济严重脱钩。总之，不规范用地的直接后果是造成我国耕地面积的急剧缩小，并且已经产生了影响，据统计报道，我国现有耕地逼近18亿亩的红色警戒线，耕地减少的趋势却仍在继续，由此形成的数千万失地农民也给社会的安定与发展带来巨大的潜在隐患。
2.我国农村宅基地管理混乱
具体表现在农村宅基地分布松散，布局不合理，严重浪费了土地资源。很多城市市民几代居住城市，农村的老宅依然存在，几近荒芜。而有的农民在农村竟然有多处宅基地，且面积巨大。随着我国经济的飞速发展，大量农村人涌入城市，从而造成大量闲置民宅及空心村。据估计，今后20年全国有1200万农村居民涌入城市。以目前我国居民人均用地153平米计算，每年将有18万多平米的农村住宅闲置。
