浅议农村土地承包合同纠纷案件

农村土地承包合同，是指农村集体经济组织（或者村民委员会）作为发包方，与承包方之间就集体享有所有权或使用权的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源所订立的承包经营合同。因承包方是集体经济组织内部成员还是外部成员的不同，农业承包合同可分为内部承包合同与外部承包合同两种，集体经济组织成员作为承包方的合同称为内部承包合同，集体经济组织外部成员作为承包方的合同则称为外部承包合同。我国农村土地承包经营合同制度是在家庭承包责任制的形成过程中确立下来的，农民与集体经济组织的关系经历了一个“从身份到契约”的运动。新中国成立以后，我国农村土地制度发生了三次变革，现行的农村土地承包经营合同制度从根本上解决了我国农业生产中长期存在的按劳分配的难题，大大提高了农业劳动者的生产积极性，从而使家庭承包责任制成为农业生产的基本经营方式，成为党在农村的一项基本经济制度。因此，正确及时的审理各种农村承包合同纠纷案件的意义就非常重要。本文笔者主要就审理该类案件应当明确和注意的几个问题谈一下个人的一些看法。
　　一、常见纠纷类型及成因
　　农业承包合同纠纷案件主要呈现三个特点：一是从诉讼主体来看，承包方作为原告提起诉讼要比发包方作为原告的稍多一些。二是从诉讼请求来看，承包方起诉的请求主要是要求继续履行合同，发包方起诉的请求主要是解除合同。三是因土地征用补偿而引发的纠纷。下面对农业承包合同发生纠纷的原因进行具体分析。
　　1．程序不合法导致合同效力存在瑕疵
　　在农村土地承包合同关系中，从承包方案的确定，到非农村集体经济组织成员作为承包主体资格的认定，到承包合同的签订，以及承包合同的调整、变更、解除等环节，均有法定的严格的程序。而在实际的操作过程当中，这些程序性的规定在当前中国农村法制水平低下，法制意识严重缺乏的现实国情之下是没能得到严格执行的。那么，程序的不合法也就自然成为农村土地承包合同纠纷的主要来源之一。我国《农村土地承包法》第十八条第（三）款规定，承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。《农村土地承包法》第十九条、第四十八条规定了土地承包应当进行的程序，违反以上这些规定的承包合同，即面临合同效力瑕疵的问题。
　　2违反法律规定导致合同效力存在瑕疵
　　我国的农村土地制度自建国以来经历了三次重大调整，并且除了当前的农村土地制度外，以往的制度均主要是建立在政策的基础之上的。因此，从传统上来说，我国的农村土地制度是缺乏法律规范的。但是，自改革开放尤其是从上世纪九十年代后期以来，我国先后制定并颁布施行了《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等一系列调整农村土地承包关系的法律、法规。这些法律、法规对农村土地承包合同关系提出了较之以往更加严格的要求，这就造成了相当一部分农村土地承包合同违反了现行法律的规定，从而引发了农村土地承包合同纠纷。
　　二、对目前农村土地承包合同纠纷主要问题的法律意见
　　（一）农村土地全面调整中产生纠纷的处理问题
　　在土地承包法实施前后，村委以人地矛盾突出并经大多数村民同意为由对全村土地进行调整，有的村民特别是通过其他方式已承包到较多土地的村民不同意土地调整，在村委将其承包的土地分配给他人后，村民诉求继续履行合同。按照土地承包法的立法本意，对于以家庭方式承包土地来讲，承包期之内只要承包人不同意调整，除非出现因自然灾害严重毁损承包地的、依法被征用土地等法定情形，是不允许做出土地调整的，而且即便出现了法定情形也只能做出个别调整。所以，严格按照法律规定处理家庭承包方式承包土地纠纷时，发包方调整承包方的土地是不合法的，按照对土地承包经营权的物权性保护原则，发包方应停止侵害、恢复原状、赔偿损失。对于以其他方式承包土地发生的纠纷，只要合同合法有效，承包方与发包方应全面履行合同。如发包方拒绝继续履行合同，亦应给予赔偿，按照《中华人民共和国合同法》的相关规定，这种赔偿往往数额较大。但就目前农村的实际状况来讲，以前做田因“三提五统”负担较重，农户弃耕、抛荒现象特别多，村组领导为了完成上缴，将抛荒田强行分给劳动力富余的农户。随着农业税的减免，抛荒务工的农户纷纷回来要田。对于已实际耕种的情况来讲，如果不做出变通性处理，将导致农业承包的混乱，引发的后果不堪设想。鉴于现实状况，笔者认为应选择以下处理方式：
　　1、对于参与分地活动的当事人（一般是以抓阄方式分得土地），并且各农户已实际进行了耕种，判定已实际终止原合同，涉及的补偿或者赔偿问题可另行主张，对于以其他方式承包的合同中约定违约金的，按照法律事实对当事人做出赔偿或者补偿。
　　2、对于以家庭承包方式承包的土地，承包方拒绝参与土地调整，要求种植原承包地的，在村民未实际耕种前，原则上支持其诉求。
　　3、对于以其他方式承包的土地纳入了土地调整方案的，承包人参与了土地分配活动的，判定合同终止，参照承包方对土地的实际投入和案件的具体情况（一般不超过3年的土地纯收益）由村委会给予补偿，合同约定违约金的，按照违约金补偿。
　　这不仅符合当前大多数农民的法律意识，而且对当事人来讲也是可接受的。另外，需要说明的是，根据农村土地承包的发展，可在适当时机按照法律本意通过判决将此类案件的处理予以确定。
　　（二）农业承包合同的效力认定问题
　　我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，其法理依据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事。相关法条有：《土地管理法》第14条第2款、第15条，《村民委员会组织法》第19条第2款第（5）、（6）项，《土地承包法》第18条第2款第（3）项、第27条第2款、第48条第1款。如果发包方违反上述强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。如某村民组诉李某林木承包经营权纠纷一案，2000年，该村委会将村委会组织种植在村民组土地上的一片杨树发包给李某。2007年，该村民组以当时发包时没有经过民主议定程序，要求确认合同无效。因当时的历史条件下，杨树价值低，李某按合同缴纳承包费，并对其进行经营管理。根据《最高法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（法释［1999］15号）第2条、第25条的规定，承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效，但可对该承包合同的有关内容进行适当调整。单从法释［1999］15号的文义解释来看，最高法院此项规定对承包合同效力的认定具有普遍意义，因为人民法院对同一事实关系的法律认定须保持一致，同一份承包合同的效力认定结果不应由于诉讼主体或诉讼请求的不同而会有所不同。最高院就承包合同违反民主议定原则的无效请求设定了一年的除斥期间，只要在承包合同签订后的一年以内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此认定合同无效。所谓“进行适当调整”也是以人民法院确认合同有效为前提的，对无效合同是没有进行事后调整必要的。在审理具体案件确定合同效力时，笔者的意见是：[page]
　　发包方或者多数村民要求确认合同的效力问题。
　　1、原则上，只要合同形式合法应确定合同的效力，特别是作为发包方的村委会主张合同无效的一般不予支持。
　　2、多数村民因违反民主议定原则主张村委会与他人签订的合同无效的，如承包方种植1年以上的，原则上不予支持；承包方种植不足1年的，原则上认定合同无效；投入不大的可予以适当补偿；有大量投入的，主要针对承包费，必要时针对承包期限作出调整。
　　3、确认合同效力后，如发包方主张增加承包费的，可视情增加。
　　4、合同本身存在不明确之处，如“两委”成员口头答复，合同条款不全、原村委会成员以个人名义出具答复意见等，此情形下，做出不利于合同继续履行的解释。
　　（三）征地补偿问题
　　农村土地征用后如何对农民进行补偿是近年来的农村热点问题，也是比较容易引发纠纷的问题。承包经营的土地被征用后如何补偿，因同时受国家征地补偿法律、政策和承包合同的双重调整而操作起来更是一个难题。现今，城乡人员流动频繁，在处理农村土地补偿款纠纷案件中，需要对农村集体组织成员的身份予以确认。笔者认为：1、原则上在处理此类案件时尊重作为自治组织的村委会意见，不宜直接通过司法方式确认组织成员身份；2、对村“两委”成员对个别村民进行打击报复的，可按照权利义务相一致的原则，参照户口情况和当事人赖以生活的情况，保护权利人的利益，但不宜在裁判中表明某人系村民组织成员；3、对于涉及村民资格确认的有关案件，具有行政救济渠道的案件，当前人民法院不宜受理。
　　根据《土地管理法》第四十七条的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及附着物和青苗的补偿费。根据目前的补偿办法，就一般耕地而言，土地补偿费和安置补助费归属集体经济组织所有，通常是不分到农民个人手中。但对于存在承包合同关系的耕地来说，其补偿办法应该是有所区别的，除了附着物和青苗的补偿费外，还应当根据承包地的收益情况，给予承包人一定的预期利益的补偿。这种预期利益的补偿标准是什么？笔者认为一方面有关地方政府部门应当制定一个比较合理的计算方法；另一方面发包方与承包方在合同中可以约定土地征用后的补偿方法。
　　三、审理农村土地承包合同纠纷案件应处理好的几个关系
　　农村土地承包合同纠纷案件的一些特殊之处，就是这类合同的法律关系往往错综复杂，各种利益冲突也比较尖锐，而且相关的法律法规不够完备，这就对人民法院和办案法官审理此类案件提出了比较高的要求。我们认为，实践中需要处理好以下几种关系：
　　第一是与政府协调的关系。首先，农村土地承包合同本身就具有一定的行政管理性质，虽然农村土地承包合同的民事合同的特征越来越明显，但是，鉴于我国土地的公有制性质，以及国家对土地的严格控制，在农村土地承包合同中，还是遗留有明显的行政合同的痕迹的。其次，包括征地拆迁在内的许多农村土地承包合同纠纷都有很多的政府行为介入，政府要么是征地一方当事人，要么是协调征地合同双方关系的当事人，总之是与农村土地承包合同有着密切联系的。再次，中国的农村最具影响力和组织机构最完善的国家机关还是当地政府，政府在乡里民间还有很强的公信力，他们对于纠纷的解决是能发挥积极作用的。因此，人民法院在处理农村土地承包合同纠纷的过程中，无论政府是作为一方当事人还是其他身份，我们都应该妥善地处理好与他们的关系，尽可能调动其解决问题的积极性，避免其对人民法院的处理产生抵触情绪。审理过程中，人民法院应该积极与政府积极沟通，加强解释工作，争取得到政府的理解与配合。毕竟案件的执行还需要政府支持、协调有关关系。
　　第二是法律适用的原则性与灵活性的关系。农村土地承包合同纠纷，是产生于千差万别的中国各地农村社会中的，其背景是不同的经济发展程度，不同的文化教育程度，不同的乡规民约与传统风俗，不同的法律意识和法制观念，并且是基于整体十分落后的基础上的相对不同。在这种现实国情下，如果严格坚持合同的有效性要件，把大多数农村土地承包合同都认定为效力瑕疵的合同，判决合同无效的话，那么农村的整个经济社会的基础将会发生动摇。当然，处理农村土地承包合同纠纷案件几乎只能在原则性与灵活性之间择其一而行之，在法律效果和社会效果之间很难达成平衡。不可否认，要求每个个案都在法律效果和社会效果之间实现完美的平衡是不现实的，追求纯粹的法律效果，一切以法律为准绳，是每一个拥有法律专业教育背景的法律人的终极理想。但是事实上纯粹的法律效果是不存在的，毕竟说到底，法律效果和社会效果本质上是一致的，法律不就是以全社会的整体利益而设计和制定的吗？因此，当我们在处理具体案件的时候，切忌照本宣科，死套法条，如何在不违背法律根本原则的条件下，将社会矛盾最小化，兼顾各方的利益，使判决具有可执行性。
　　第三是法律与习惯的冲突与调和的关系。农村土地承包合同纠纷案件调整的是农村的土地承包关系，在我国的政治体制设计当中，这种关系一方面当然受到国家相关法律法规的调整，同时它也享有国家法律赋予的相对自由的村民自治权。中国农村幅员辽阔，区域差异极大，在统一的法律之下是千差万别的乡规民约。同样的案情在不同的地方产生的矛盾的性质和程度都可能是不同的，因此在处理农村土地承包合同纠纷案件时，还要运用高度的办案技巧，解决好法律与习惯的冲突与调和的关系。
　　总之，审理农村土地承包合同纠纷，应充分认识土地承包经营制度在我国经济制度中的重要地位，明确认识土地承包经营权的性质及合同双方当事人的权利、义务，把握处理该类纠纷的总的原则即及时、快捷、稳妥，多用调解的方法进行深入细致的说理说法工作，这也是司法为民的具体体现，不应以法院的审判权代替或干涉行政机关的行政权，对已经成为事实的大范围的承包合同关系，一般不能因为其侵害了个别人的合法权益而因审理造成大范围的波动，从而影响全村或全乡镇的全局工作，对权益方可以采取判决违约方承担违约责任及进行赔偿的方式予以变通妥善处理。