闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;
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(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;
(三)法律、行政法规规定的其他情形。
闲置土地的认定标准与除外情形
根据《闲置土地处置办法》第2条，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：(1)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;(2)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;(3)法律、行政法规规定的其他情形。
对开发建设面积、已投资额等概念，《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》进行了界定：“应动工开发建设总面积”是指土地使用者依照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积;“开发建设面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积;“总投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费;“已投资额”是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。
《城市房地产管理法》第26条但书将“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”排除在征收土地闲置费与收回闲置土地的处置措施之外。事实上，获取建设用地使用权后建设项目并不能立即开工，必须先行办理行政审批手续与完成前期准备工作。政府审批手续包括办理立项手续、办理土地使用证、办理建设用地规划许可证、办理建设工程规划许可证，报批环境影响报告书，办理开工许可证等等;前期准备工作包括编制规划方案、编制施工图纸及技术资料、办理招标手续、确定施工单位、确定监理单位、落实建设资金、落实质量和安全措施等等。按照北京市相关部门公开的办事程序，办理用地预审为20个工作日、办理建设工程规划许可证为20工作日、办理建设用地规划许可证为20个工作日、办理建设工程施工许可证为10个工作日，如果某部门办事延误，势必造成建设项目动工迟延;建设用地属于毛地出让的，如果拆迁出现阻碍，建设项目动工又将迟延。
2009年12月23日，国土资源部挂牌督办房地产开发闲置土地处置新闻通气会指出：“目前全国闲置的房地产用地仍有约1万公顷，闲置土地中出于规划调整为主的政府部门原因和司法查封的约占55%。国土资源部挂牌督办的18宗房地产开发闲置土地，按闲置时间分，闲置满一年未满两年的有11宗，闲置满两年的有7宗;按闲置原因分，出于企业自身原因的有5宗，出于政府拆迁未及时交地原因的有5宗，出于城市规划调整原因的有5宗，出于其他政府及有关部门原因的有3宗①”。可见，土地闲置并非完全由房地产企业造成，政府行为与前期工作是土地闲置的主要原因，但这恰是《城市房地产管理法》第26条规定的除外情形，房地产企业据此可以抗辩土地行政机关的处置行为，客观上导致处置闲置土地工作难以深入开展。
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