[摘要]土地征用制度是经济发展方式形成的重要影响因素。我国现行土地征用制度是形成目前经济发展方式的重要制度原因。因此,要实现经济发展方式的转变就必须改革现行土地征用制度,新型土地征地制度也必须符合转变经济发展方式的要求。
[关键词]经济发展方式;土地征用制度;改革
[中图分类号]F301 24 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2008)12-0019-02
近年来,因土地征用问题引发的社会矛盾较为突出,越来越被社会所关注。许多学者也从不同的角度对这一问题进行探讨,提出了一些富有建设性的建议。笔者试图从转变经济发展方式这一视角对土地征用制度进行分析。
一、经济发展方式与土地征用制度
(一)土地征用是我国农地非农化唯一合法途径
土地征用是国家为了社会公共利益的需要,将集体所有的土地转变为国家所有,并依法给予一定补偿的行为。在我国,集体所有的土地一般为农用地,而国家所有的土地一般为非农建设用地,因此,土地征用过程一般也是农地非农化过程。而且,在现行法律下,土地征用是农地非农化的唯一合法途径。我国《土地管理法》第四十三条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”这就是说,农地转为非农业用地必须经过国家征用,先进行土地变性,方能用于非农业建设。
(二)农地非农化方式是影响经济发展方式的重要因素
经济发展方式是实现经济发展的方法和形式,它是指经济系统由当前状态向理想状态或目标状态进化需要遵循的规范,包括发展的动力、结构、质量、效率、就业、分配、消费、生态和环境等因素(周叔莲、刘戒骄,2008)。显然,影响经济发展方式的因素有很多,而土地取得方式就是其中一种。因为土地是经济发展的必需要素,任何的经济发展都是在土地上发生的。土地取得的的成本、取得的难易程度等都会影响经济发展方式。在当前社会中,经济发展主要靠第二、三产业发展来获得。而第二、三产业占用的是建设用地,现实中许多建设用地大都是由农用地转变而来。另外,一般来讲,农地非农化过程中会产生大量的土地增值收益。因此,农地非农化方式包括农地非农化的成本、难易程度、土地增值收益如何分配等,这些都会对经济发展方式产生重要影响。
二、传统经济发展方式与现行土地征用制度
传统经济发展方式是一种粗放型经济发展方式,其特点是经济发展主要依靠投资、出口拉动,主要依靠第二产业带动,主要依靠增加物质资源消耗。这种发展方式是不可持续的,是必须要转变的。这种经济发展方式看起来不可思议,却是在一定的制度约束条件下追求本位利益的个体“理性”集体无意识的选择。这种制度约束也包括现行土地征用制度的约束。
(一)现行土地征用制度是诱发我国投资过热的重要制度原因
我国投资过热主要由地方政府和企业引起的,而在现行土地征用制度下,这两者都存在过度投资的倾向。
1 在现行土地征用制度下,地方政府可以从土地征用过程中获得巨大的经济收益,从而为其盲目投资提供资金来源。一般来说,农用地与城镇建设用地的价格相差较大,这主要是因为两者的区位、投资相差较大。所以,土地征用过程中会形成巨额土地增值收益,地方政府是这部分土地增值收益的主要获利者。地方政府获取土地增值收益的手段主要是征收税费。在广东南海区,一亩农地转化为非农建设用地,如只办农地转用手续,牵涉的费用有:耕地占用税4000元,征地管理费1500~1800元,垦复基金1万元,农业保险基金6000元,农田水利建设费1333元。如办理出让手续,除了以上费用外,还要再加上土地出让金,工业用地为1万~2.5万元,商业用地12.5万元,住宅用地以前为8万~10万元(蒋省三、刘守英,2003)。可见,在现行土地征用制度下,地方政府可以获得巨大的经济收益,这也为地方政府投资提供了资金来源。
2 现行土地征用制度使得企业获得土地的成本较低,从而导致大量建设项目轻易进入投资领域。在现行土地征用制度下,地方政府从农民手中获得土地的成本较低,另外,地方政府为了本地GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益,往往以很低的地价,甚至是零地价、负地价的方式出让工业用地。这样就使得企业获得土地的成本较低,导致大量建设项目轻易进入投资领域。
(二)现行土地征用制度使得被征地农民无法分享工业化成果
虽然现行土地征用制度规定,征用土地必须给予农民一定补偿,但补偿很低。一是补偿范围偏窄,仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费;二是补偿费测算方法不科学,以被征地前三年平均年产值为依据,用土地平均产值乘以倍数的方法来计算征地补偿费的标准。有人曾测算,按每亩耕地产量2000斤,每斤粮食价格0.5元计算,则一亩地年产值为1000元。即便按10倍年产值补偿,也不过1万元(刘正山,2004)。正是如此低的补偿,使得大多数被征地农民不能维持原有的生活水平。据一份调查显示,在接受调查的2942户农户中,土地被征用后年人均纯收入增加的有1265户,约占调查户数的43%;持平的有324户,约占11%;下降的有1353户,约占46%(毛峰,2004)。另外,在现行土地征用制度下,许多被征地农民最后沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。在农村,土地既承担就业功能,又承担保障功能。失去土地,就意味着下岗,生活没有保障。而现行的土地征用制度对农民失去土地后的居住安顿、重新就业等问题考虑不多,致使许多农民在土地被征用后也就失去了最基本的收入来源,生活保障出现危机。
(三)在现行土地征用制度下,土地使用效率低下
有关资料表明,1986-1999年间,我国37个特大城市主城区用地规模平均增长50%,城市用地规模增长弹性系数达2.28,大大超过1.12的合理界限。而原国家土地管理局对部分城市用地情况的调查也表明,我国城市土地约4%~5%处于闲置状态,40%左右被低效利用(陈江龙、曲福田、陈雯,2004),土地使用效率低下必然使得征地规模盲目扩大,农地非农化速度过快。
三、以转变经济发展方式为指导推进土地征用制度改革
中共十七大报告中指出:“实现未来经济发展目标,关键要在转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大新进展。”而任何一种经济发展方式都是现实制度环境下的产物。因此,要转变经济发展方式必须加快相关制度改革,包括土地征用制度改革。土地征用制度改革也应以转变经济发展方式为指导,新型土地征用制度也应符 合转变经济发展方式的要求。[page]
(一)新型土地征用制度应能控制征地规模,约束政府征地行为
首先,应缩小土地征用范围。为此,应调整有关法律和政策,严格执行公益性建设用地国家征用制度,即只有那些不以营利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业用地才能行使征地权。国家应尽快制定出征地目录,进入征地目录的用地项目才能启动征地程序。其它非公益性用地,政府不能动用征地权,而可让土地所有者——农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易,国家通过税费和土地总体规划进行调控。
其次,建立严密的、透明的土地征用程序。这样可以使政府的征地行为处在社会公众监督之下,从而使其行为受到制约,防止滥征地现象的产生。
(二)新型土地征用制度应提高被征地农民对征地的参与度和对发展成果的受益度
1 应提高被征地农民对征地的参与度。为此,应赋予农民知情权、参与权、监督权等民主权利,建立畅通的诸如征地听证制度等农民参与和监督渠道,让农民对征地有发言权。尤其应赋予农民申诉权,当农民懂得如果地方政府土地征用行为损害了自己的利益或违反了国家的法律法规时,可以行使申诉权。
2 应提高被征地农民对经济发展成果的受益度,即提高征地补偿费。首先,扩大土地征用补偿范围。补偿的范围不仅应包括与土地有直接联系的一部分损失,还应包括因征地带来的间接损失,如残余地或连接地价值的减少、生态价值的损失等。考虑到我国国情,农村土地还具有社会保障作用。因此,征地补偿费应包括农地所有权补偿、地上物补偿、残余地补偿。其次,改变土地征用补偿费测算方法,实现以农地的市场价格为基础测算征地补偿。第三,实行多元化土地补偿方式。但补偿方式必须是与被征地农民协商后确定。第四,必须对土地征用补偿费的管理、使用以及如何在政府、集体经济组织和农民之间进行分配在法律上作出明确规定。
(三)新型土地征用制度应促进被征地农民的生存和发展
新型土地征用制度应以促进被征地农民的生存和发展为本,将提高被征地农民素质、增加被征地农民发展机会作为自己的职责。具体来说,一是政府负有对失地农民进行培训的责任。政府部门应建立完善就业培训体系,根据失地农民的年龄阶段和文化层次,有针对性地安排不同的培训内容,帮助他们提高劳动技能,适应市场用工要求。二是政府负有为失地农民疏通就业渠道的责任。政府应及时向失地农民提供就业信息,建立以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络,加强对失地农民的就业指导。三是政府负有政策倾斜的责任。政府应参照城市的下岗职工再就业政策,给失地农民自主创业以大量优惠。如申请个体工商经营,各部门应简化手续,并在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。同时政府可以通过对吸收失地农民的企业提供有关税费优惠政策来鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民。
