案情]
2000年9月5日，某村村民委员会(以下简称村委会)响应上级号召，与该村6组丁某等37户村民(以下简称37户村民)中的36户签订了土地承包协议书，采取“反租倒包”的形式，共租37户村民土地89.6亩，未明确约定租赁期限，租金抵作37户村民应缴的农业税收。村委会租下后便将该地承包给邻村杜某等人种植蔬菜，后杜某等人弃种，该地撂荒。2003年1月18日，村委会便将89.6亩中的59.38亩土地租赁给徐某经营花木栽培，约定租期20年，租金按年给付并逐年上涨。2005年4月， 37户村民以村委会和徐某签订的租地合同侵犯了他们土地承包经营权而诉至法院，要求徐某退还经营花木的59.38亩土地。
[裁判要点]
法院经审理认为，59.38亩土地属37户村民的承包地无争议。村委会将59.38亩土地租赁给徐某经营花木栽培的合同，违反中共中央中发[2001]18号制止“反租倒包”的政策，属无效合同。37户村民要求收回土地，其诉讼请求应当支持。考虑到徐某栽培花木移植的季节性，应给予适宜花木生长移植期，并给一个月的移植时间。2005年7月4日判决徐某于2006年4月30日前将租赁栽培花木的59.38亩土地返还给37户村民。诉讼费用由村委会负担。
判决后，徐某不服上诉，二审法院维持原判。
[评析]
《中华人民共和国民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。革命导师列宁曾说过“法律是一种政策措施，是一种政策”。法律以政策为指导，体现政策的精神。法律具有规范性、稳定性和强制性，而政策不具有这些特征。由于民法调整社会关系的范围具有广泛性，再加上社会经济文化生活在不断地发展、变化，这就决定了我国在相当长的时间内，政策的作用具有不可替代性，国家政策和法律相辅相成，用政策来弥补法律规定的不足。因此，民事主体在民事活动中应当遵守国家政策。当然，适用国家政策是有前提条件的，即国家法律没有规定的情况下才适用国家政策。我国土地承包法规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。国家实行农村土地承包经营制度。
本案争议的59.38亩土地属37户村民的承包地，村委会对此并无异议。2000年9月村委会以“反租倒包”形式与37户村民中的36户村民签订的协议是双方真实意思表示且不违反国家法律政策，应为有效协议。2001年12月30日，中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号)中明确指出，“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。…由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的 ‘反租倒包',不符合家庭承包经营制度,应予制止”。《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地经营权，任何组织和个人不得侵犯。”2003年1月18日，村委会未征得37户村民的同意，将59.38亩土地租赁给徐某经营花木栽培的行为，违反中央上述政策，应属无效。37户村民要求收回承包地，其诉讼请求应当得到支持。考虑徐某花木移植的季节性，法院判决给予徐某适宜花木生长移植期(第二年春天植树期)，并给一定的移植时间是合理的。
