农村集体经济组织的土地经营管理权

什么是农村集体经济组织，农村集体经济组织包括哪些单位，宪法和法律就此没有作出具体明确的规定 。但探讨农村集体土地所有权主体问题，必须明确集体经济组织的内涵和外延。
从广义上讲，农村集体经济组织就是建立在农业（包括种植业、渔业、林业、畜牧业，以下同）生产基础上的集体所有制性质的经济实体。原８２年《宪法》第八条第一款的规定的“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济……”。根据该条规定，农村集体所有制经济包括两个基本实体：一是农村人民公社、农业生产合作社，一是生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济。
　　从狭义上讲，农村集体经济组织是指与农村土地和农业基本生产资料直接结合的经济形式，即“农村人民公社、农业生产合作社”，不包括“生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济”和以及“异军突起”的农村乡镇集体企业。因为，从《农业法》第二条规定，农业生产经营组织“是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”因此，农村集体经济组织是与农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营组织并列的经济组织，而且该法第二章“农业生产经营体制”中对农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营组织作出明确的界定。
虽然第二章没有对“农村集体经济组织”作出界定，但结合该章第十条的规定，我们可以肯定：农村集体经济组织就是建立在家庭承包经营的基础上，依法经营管理集体土地的经济实体，即在农村合作化过程中建立起来的农村人民公社和农业生产合作社。农村经营体制改革后，以农村家庭联产承包为主的责任制取代了人民公社的集体经营体制，９３年《宪法修正案》第六条将该款修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济……”　　。“农村中的家庭联产承包为主的责任制”的合作经济，与“农村集体经济组织”实际上可以同起来看待。这里的“责任制”，是指以农村土地为主要内容的经营承包制度；“家庭联产承包为主的责任制”，就是《农村土地承包》第三条第二款规定的“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”的经营制度。
　　　综上，我们可以得出的第一个结论是：农村集体经济组织是建立在农村土地等生产资料基础上的，以家庭联产承包责任制作为主要经营方式的，集体合作性质的农业生产组织。
　　　从农村体制变革的情况看，自土地改革到农业合作化、集体化，确立“三级所有”体制，再到农业生产经营体制改革，建立家庭联产承包为主的责任制。农村集体经济组织是在农村人民公社、农业生产合作社的基础上，根据政社分开的要求，按乡（镇）、行政村、自然村等区域上建立起来的经济组织。《村集体经济组织财务公开暂行规定》（农业部、监察部１９９７年发布）第二条规定：“本暂行规定适用于按村或村民小组设置的社区性集体经济组织（以下称村集体经济组织）。”这就为确认农村集体经济组织的区域性提供了的依据。政社分离后，在原来的“农村人民公社”改设合作联（总）社或者其他组织；行政村和自然村（组）的“农业生产合作社”（或者生产大队、生产队）的建制一般在习惯上仍然保留或者改为“经济合作社”。
　　　综上，我们得出的第二个结论是：农村集体经济组织是特指乡（镇）、村、组等一定范围内的农民集体的，社区性的区域合作经济组织。根据其区域来划分，包括乡（镇）农村集体经济组织、村农村集体经济组织、组或者村内农村集体经济组织。在名称上，“农村集体经济组织”与“农业集体经济组织”或者“农民集体经济组织”经常被混用；“农民集体”与“农村集体”有时也经常被混用。
从法律性质上讲，农村集体经济组织是一个非社团法人、非企业性质的经济实体。既有别于其他农村集体合作经济组织和农业企业，与村民委员会、事业单位或者社团组织的性质也不同。农村集体经济组织在土地管理制度中的法律地位主要表现在以下三个方面：
　　　一是确定村内集体土地所有者－－农民集体－－的范围，即“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地，属于该农村集体经济组织的农民集体所有。但村一级和乡（镇）一级的集体土地则归该村农民集体所有或乡（镇）的农民集体所有，与村和乡（镇）的农民集体经济组织无关。
　　二是赋予农村经集体经济组织的经营管理权，即“村农民集体所有的土地，由村集体经济组织经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”
三是确定农村集体经济组织经营管理的优先权。根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》（１９９２年１月３１日）的规定：“有村（组）农业生产合作社等农业集体经济组织的，由该集体经济组织经营、管理；没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”
　　实践中，很多农民集体土地的所有权证不是登记在“农民集体”名下，而是登记在“农村集体经济组织”的名下。造成登记错误的原因主要有两个方面：
　　一是法律规定不明确和不统一。１９５９年起确立的农村集体土地“三级所有”体制，确认集体土地贵生产队、生产大队、人民公社所有，而非农民集体所有。８２年《宪法》虽然确立了“农村和城市郊区的土地属于集体所有”，但作为所有权主体的“集体”并不明确。《民法通则》第７４条第二款和８６年《土地管理法》第八条第一款虽然提出了“农民集体”的概念，但仍然保留“集体经济组织所有”的内容。直到８８年《土地管理法》修订为现有的文本第十条规定，确定了“农民集体”作为农村土地所有权唯一主体。但事实上很多农村集体经济组织已经根据“三级所有”的规定，申领到《集体土地所有证》。 [page]
　　二是农村集体经济组织的建制不健全。从目前实际情况看，还有很多农村至今仍没有设立农村集体经济组织。其中很大的原因，是在农村体制改革的过程中忽视了经济组织的建设。中共中央、国务院于１９８３年１０月发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》明确要求村民委员会应按村民居住状况设立。而对于集体经济组织的建设，该《通知》则规定：“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。”根据该文件精神，在农村经营体制改革过程中，很多农村没有单独建立相应的集体经济组织，且直至今日也没有　引起各级政府的重视。
　　结论：鉴于造成农民集体土地所有权错误登记在农村集体经济组织名下确有其特殊的历史原因，在没有变更登记之前，农村土地视为该经济组织的农民集体所有，由该经济组织负责经营管理。