城市征用农村土地补偿政策研究
一、经营城市与农村城市化
经营城市是城市管理的一个创新，也是进入21世纪以来，中国城市普遍关注的一个热点。人们普遍认为，经营城市，就是以城市发展为战略目标，通过市场机制对构成城市空间和城市功能载体的城市公共资源进行集聚、重组和营运，实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化，提高城市竞争力和可持续发展能力。城市公共资源主要包括城市自然资源(如土地)、城市环境资源(如基础设施)、城市人文生态资源以及城市衍生资源(权益)等。
经营城市的具体形式主要有两种，一是内涵式。比如城市资源的整合、衍生公共资源或者产品开发;二是处延式。比如城市空间分布的扩展、农村城市化等。目前前者做得比较多，在推进经营城市理念的同时，把土地经营作为经营城市的本源。但有些城市把经营城市片面理解为，就是抬高地价，把收益拿到政府来，这种观念影响了城市健康、稳定发展。因为经营城市的主体不仅仅是政府，还包括社区等，而且是以政府和社区自治而非获利为立足点。如果政府把获取收益作为主要目的，将会导致严重的短期效益。土地是构成一个城市空间和城市功能的载体，城市土地是最为宝贵且有限的资源，土地经营的状况直接关系到城市的发展空间、潜力 和方向。土地是经营城市的根本，其他形式的公共资源都是附着在土地之上的，受到土地空间演化所限制。因此，重视对土地的经营和管理，努力提高土地资本的利用效率、地域空间的生态效益和经济效益，对于城市经济发展、提高城市管理效率是极其重要的，而且土地价值也必然会随之增长。
对于后者，城市空间的扩展与城市化过程是密不可分的。在信息化和全球化不断发展的今天，区域发展模式不再依赖于单一的城市，而转变为突出城市网络和农村城市化的作用，这两者是区域经济增长的发动机，并将产生具有带动作用的经济利益。农村城市化是解决中国“三农”问题的根本出路，将推动农村剩余劳动力向非农产业和城市转移，其本质是创造财富能力与手段的升级。根据《2001-2002中国城市发展报告》提出的城市化“成本-收益”模型，按2000年不变价格，每进入城市1个人，需要“个人支付成本”1.45万元/人，“公共支付成本”1.05万元/人，总计每转变一个农民成为城市居民平均需支付的社会总成本为2.5万元/人。
城市发展成本的高低，与城市的经济实力之间具有明显的相关性。城市经济实力越强，城市规模越大，城市财富集聚能力越高，城市发展成本也就越低。问题的关键在于：在不断扩大农村城市化以及城市网络财富聚集能力的同时，农民进入城市所需支付的“个人支付成本”是否具有支付能力。根据中国统计年鉴，2000年中国农村居民家庭人均纯收入为2253.42元，这与城市化的“个人支付成本”的距离甚大。要在农村城市化和经营城市过程中，随着城市规模的扩大和城市网络的形成，不可避免地征用大量农村土地，形成大量剩余劳动力。因而，征用农村土地的补偿政策对于增进农村剩余劳动力向非农产业和城市转移的效率和效果，提高城市聚集财富能力和持续发展水平，就显得至关重要。
二、征用农村土地补偿的相关问题
当前，在农村城市化和经营城市过程中，对征用的农村土地补偿主要是对土地价值补偿、农民安置补助和青苗(树木)等补偿。
土地价值补偿是对农民在被征用土地投资的补偿，主要是由于土地是农民最基本的生产资料，农民为了提高劳动生产率，在改良土壤、农田水利建设方面花了大量资金，付出了艰苦劳动。因此，征用土地时，给予农民一定的合理补偿费，以弥补农民的损失。我国《土地管理法》规定，国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的3-6倍。
安置补助费是国家建设征用土地后，由于农村用地不断减少，而付给安置农民生产生活的费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均每亩年产值2-3倍，最高不超过10倍。
青苗(树木)补偿是对土地上现存农作物和树木的补偿。这些农作物由于建设急需占地，没能成熟或成熟了来不及收获，需要铲除，给农民造成很大损失。用地单位要支付一定的费用进行补偿。
现行的土地征服补偿方法与政策存在两个问题。
1、缺乏对土地权益的补偿。因为《土地法》所规定的由于公共利益的需要，可以对农村土地进行征用。但是由于公共利益界定难度很大，而且这种公共利益较多涉及的是城市的公共利益。因此，原有的补偿对农民和集体来说是不足的，也是不公平的，尤其是缺乏对集体土地权益的补偿。按照目前征用农村土地的标准，考虑到每个农村劳动力所负担的家庭人口数平均为1.52，农村居民家庭每年人均种植业收入为783.64元，那么，如果将某一农户所有土地征用，平均到每个农村家庭人口能获得的补偿为：土地补偿约为2350.92元，安置补助费由于只对农业人口数进行补偿，折算后数额约为1567.28元，即便青苗补偿费按100%进行补偿，那么，该户农村居民家庭平均每人能够获得的补偿仅仅为4701.84元(实际操作中依情况不同会有差异)，这个数目大致相当于城市化“个人支付成本”的四分之一。目前土地仍然是大多数农民赖以生存的主要生产资料，其所具有的社会保障和失业保险功能是不可忽视的。这种功能，不仅具有公平上的意义，同样具有维护效率和社会稳定的积极意义。但是，对于被征用土地的农户来说，由于失去了赖以生存的土地，同时，又不能满足城市化和经营城市过程需要支付的“个人支付成本”，势必造成劳动力转移不畅和严重的社会问题。这个问题的关键在于：一方面，补偿的标准偏低，不能满足征用土地后农民实际生产和生活的需要;另一方面，由于在征用过程中，仍然体现的是城乡二元经济的壁垒和城市发展优先的原则，农村集体的土地权益价值没有能够体现。
2、没有按照市场规则和成本收益合理分配原则进行。
土地征用补偿费用应该被看作购买土地的支出。这个支出应该按照边际收益等于边际成本的方式进行估算。从目前来看，征用后，由于土地利用方式的改变，其收益水平远远高出农地的收益，而由于农民作为个体无权买卖土地，因此，土地利用方式变更后的超额收益水平，农民是无法享受的。要解决这个问题，应该按照市场化竞标所能获得的土地转让收益对农地进行补偿。在实际操作中，由于补偿金额最多为土地前三年平均产出的20倍，这意味着平均到每平方米土地征用费用在10-20元范围内，甚至更低。假设土地征用后进行商品房建设，按照5%的利润率水平，容积率为2，房价为每平方米1000元，则折合到每平方米土地上利润为100元，远高于土地成本。一般来说，城市边缘区的土地价格大约在100-500元之间，远高于征用农地的费用。与此对照，城市拆迁安置补偿，按目前的补偿标准，每平方米建筑面积达到1000-5000元，同样按照容积率为2计算，则折算后每平方米土地高达2000-10000元(甚至更多)。由此看来，农地的补偿标准大约仅仅是城市土地补偿标准的五百分之一。显然，这对于农地的所有者(集体)和经营者(农户)来说，都是不公平的，也严重影响了土地的配置效率。土地在配置过程中，应该依靠市场机制，应使所征用的土地能够按照最佳最有效使用原则利用，从而促进土地资源配置的效率。这意味着，在征用土地过程中，应该以市场为平台进行运作。征用土地的过程，也是土地供给和需求相互满足的过程。如果在征用土地过程中，补偿的额度是固定的，会导致需求增加或者膨胀，而这种需求的增加却并不会导致资源配置效率的提高，相反会降低土地利用效率。[page]
三、对策与建议
要解决在农村城市化和经营城市过程中征用农地补偿存在的问题，应该从以下三方面着手：
1、提高征用农村土地补偿标准。在农村城市化和经营城市过程中，征用农地是不可避免的事情，给农地经营者适当的补偿是为了满足农户持续生产和保证相应生活标准的需要。但是，如果征用农村土地补偿标准过低，不能满足持续生产和生活需要，就需要提高相应补偿标准。特别是当农户土地被征用后，由于缺乏作为生活保障的土地，形成的剩余劳动力，如果进入城市又受到城市化门槛的限制，会导致严重社会问题。因此，提高征用农村土地补偿标准，可以降低农村剩余劳动力转移的成本，提高转移效率，进而促进农村城市化和经营城市的顺利进行。
2、对征用农地的权益进行补偿。鉴于传统征用农地方式，是依照国家相关法规将集体所有土地转变为城市土地，即土地国家所有。在这个过程中，土地的价值得到了很大的提高。但是，作为原来所有者的农村集体却没有分享到任何收益，这对于农村集体来说是不公平的。尤其是加入WTO后，城乡壁垒的打破，要求在征用土地进行城市建设或者开发时，多考虑市场机制的作用。所以，在征用土地时，应该让作为农村土地所有者的农村集体分享到经营城市过程中土地增值的部分收益，特别应该对农地的权益进行补偿。在经营城市过程中，对农地的征用宜采用竞标机制和市场机制，这样不仅能促进农村土地的增值，还能提高农村土地流转和土地资源配置效率，保障社会公平和经济效率。
3、将被征用土地的农户纳入到社会保障体系中。农户被征用土地后，失去了赖以生存和保障的生产资料，缺乏必要的社会保障。即便这些劳动力以较低的生活成本滞留在土地上，仍然属于隐形失业，会进一步加大两极分化程度，造成社会分配不公。事实上，农户土地被征用后，土地增值中有农户的贡献。因此，在经营城市的主体，包括政府，即便不直接将部分增值收益作为补偿支付给农户，也应该通过转移支付给农户，也应该通过转移支付或者其他方式将失去土地的农户纳入到社会保障体系中。这样的结果是：将提高农村剩余劳动力转移的效率，降低城市发展成本和城市化门槛，提高城市化水平及财富聚集能力，促使土地增值和城市竞争力。
