一、当前城市房屋拆迁中的几种现象
1．官本位思想对拆迁的消极影响
当前，部分地区城镇建设追求不切实际的发展目标，大搞“形象工程”、“政绩工程”，导致规划调整频繁，有的房屋修建不到10年，甚至居民还未入住，就被纳入拆迁范围，造成社会资源的极大浪费；在对被拆迁人的补偿安置上，政府定价或行政干预评估价格被视为当然，补偿安置不到位，被拆迁人超期过渡现象严重，市场经济的基本原则得不到体现；不严格依法按程序实施拆迁，采取所谓的联合执法，诉前执行甚至纵容拆迁人野蛮拆迁、暴力拆迁，导致公民的合法私有财产权乃至人身安全被肆意侵害。官本位下的拆迁弊病引起被拆迁居民以及社会各界的极大不满，尤其是新宪法颁布后，官本位的拆迁立法思想已无立足之地，拆迁立法面临变革。
2．私权绝对化
与官本位相对立的是将私有房屋产权绝对化，声称只要居民不同意，就不能实施拆迁。这在客观上误导了社会心理，导致部分被拆迁人以拒不搬迁相要挟，漫天要价，被拆迁人的心理预期与同期同地段房地产市场价格严重失衡，拆迁矛盾迅速积聚上升，部分地区拆迁工作陷于停滞。这不仅使城市建设、城市经济发展受到严重影响，而且由于拆迁上访，尤其是异访、集访的大幅上升，影响到社会的和谐稳定。
3．调和主义大行其道
有人主张在拆迁中区分公益性和商业性拆迁，对公益性拆迁政府可以动用最后的强制力，而商业性拆迁就应基于完全的意思自治、契约自由等民事协商手段，达不成协议就不能拆迁，认为“假如平等谈判最终不能达成交易，则表明此时此地的开发项目不具备经济上的合理性”、“如果被拆迁人的要价太高，开发商可以修改设计，甚至放弃开发”。这种认识看似非常合理，也易为更多的社会大众所接受，但由于房地产作为不动产，其区位的固定性和开发的整体性决定了其不可能支离破碎地开发。因此，会造成社会资源的极大浪费，并给市容留下一大污点。近几年因少数被拆迁人拒不搬迁，政府又不愿动用最后强制力而造成的久拆不完工程就是例证。所以，这种观念是行不通的。
二、城市房屋拆迁的立法理念探讨
效率与公平并重，整体利益与个人利益兼顾必然是我国城市房屋拆迁立法的基本价值追求，由此形成的城市房屋拆迁的制度架构必然是行政、民事、经济等多个法律部门互动机制下拆迁当事务方利益平衡的结果。
首先，为规范拆迁行政管理部门在实施拆迁中的执法行为，实现城市建设的发展目标，保障被拆迁者的合法利益，城市房屋拆迁立法应体现行政法上的控权理念，杜绝官本位下的种种拆迁弊病。具体而言，在相关立法中应明确拆迁执法者的执法权限和执法程序，完善拆迁执法中的责任追究制度。同时，城市规划立法应完善相应的实施监督制约机制，完善城镇规划的制定、审批和调整程序，建立规划实施的社会公示、听证和专家咨询制度。由此，通过对拆迁执法行为的严格规范，实现理想的社会经济效益。
其次，城市房屋拆迁是一种政府代表社会公共利益而批准实施的行为，因此，立法应当首先体现社会本位的立法理念。城市房屋拆迁是按城市规划实施的，它的实施过程必然意味着原有房地产等附着于原土地的物权的灭失。要保证城市规划的完整实施，就必然意味着对私权滥用的限制，因为极端的私权滥用在城市房屋拆迁中的体现就是：无论给予多高的补偿，程序多么合法，只要产权人不接受，任何人就无权拆迁，这样的话，城市规划就无法实施了。而这是不能为城市政府和大多数市民所接受的。拆迁的公益性不是在于它所规划的具体项目的公益性，而是在于它的目的的公益性。既然拆迁已按法定程序得到了社会认可，它的执行力是靠国家权力保证的，即应该予以完整地执行。
再次，城市房屋拆迁在对被拆迁人具体补偿安置上，应体现公民财产权利平等保护的立法理念。根据宪法的规定，对一切合法私有产权的保护应该是平等的，不应因具体拆迁项目是公益性或非公益性而有差异。不能因为项目的公益性，就要求被拆迁人‘以牺牲个人的小利益来谋求公众的大福利”，任何个人合法利益的牺牲只有基于个人的自愿，而不应该是一种必然，更不应该是一种强制。项目的公益性应该体现在投资的公共性和项目可使用的公共性，它的投资应该由公共财政、公共债务或社会募集作为充分保障。对于城市房屋拆迁而言，只要没有基于被拆迁房地产当时、当地的市场价值而给予货币或等值的实物补偿，无论是公益性或非公益性，无论是公共投资或私人投资，法律上都是应该禁止的。无论任何人，基于任何目的，都不应该人为定价，甚至压低补偿标准，克扣或拖延补偿。
第四，被拆迁人在城市房屋拆迁中处于弱势地位，立法应当体现程序正义与实质正义相统一的立法理念，对被拆迁人给予特殊保护。立法应当在实体和程序两个方面，对拆迁人(包括拆迁评估单位、拆迁公司等拆迁中介服务机构)的权利进行一些限制与约束，使其履行更多的法定义务，承担更多的法律责任和社会责任。与此相对应，在立法中应全面规定被拆迁入的权利，并为被拆迁人权利提供严密的保障机制，而不能拘泥于拆迁人和被拆迁人市场地位的形式平等和权利义务的互补对应。由此充分体现对被拆迁入特殊保护的原则，进而达到以人为本，和谐拆迁的目的。
第五，立法应当体现保护被拆迁居民中住房困难群体基本居住权的社会保障理念。居住权是人权的基本内容，也是社会保障制度的重要组成部分。城市房屋拆迁的区域主要是旧城区，居民的总体居住状况和经济能力较弱，如果拆迁补偿完全按基于被拆迁房地产当时当地的市场价值予以货币或等值的实物子以补偿的现行法规进行，则部分困难群众靠其所得到的补偿是无法购买满足其基本居住所需的住房的，且一旦失去原有的社会生态，其原有谋生手段就可能消失殆尽，其子女入学、医疗、社会保障也会受到很大冲击。这样，其基本的居住权乃至生存权就无法得到保障，拆迁工作也无法顺利进行。因此，应当通过制度性安排，如提供安置房源，实施最低单价保障、最低总价以及廉租住房等保障措施，使被拆迁居民中的困难家庭通过拆迁，居住条件有所改善，共享城市建设的成果。同时，政府还应当负责提供相应的社会保障服务。[page]
第六，立法应当体现国家对城市房屋拆迁实施宏观调控的理念。当前城市房屋拆迁暴露出来的问题是总量没有得到有效控制，拆迁结构不尽合理，“形象工程”、“改善工程”和有利可图的商业性拆迁规模过大，而公益性项目、危旧房改造项目启动不足。一些地方的拆迁没有与当地的社会经济发展水平、社会心理承受能力和居民的实际居住收入状况相协调，盲目大拆大建。因此，根据树立科学发展观和正确政绩观的要求，有必要按照平衡发展、有序推进的原则，科学分析判断城市发展对拆迁的总体需求和保证拆迁所需的社会经济资源供给能力(包括资金、安置房源、制度建设和社会稳定度等)，实施拆迁规模总量控制，编制中长期拆迁规划和拆迁年度计划，体现政府主动实施经济调控职能，合理引导城市房屋拆迁，确保城市经济的均衡运行。
三、完善拆迁政策法规体系的建议
国务院《城市房屋拆迁管理条例》从程序和实体两个方面对被拆迁居民的合法权益和社会公共利益给予了充分保护。同时，为保证拆迁能依法按期实施，避免造成社会公共利益和拆迁人合法利益的损失，避免社会资源的浪费，该条例允许在严格补偿安置到位的前提下，按程序实施行政或司法强制拆迁，由此体现了权利滥用禁止和意思自治限制的现代法学理念。我们认为，《城市房屋拆迁管理条例》已形成了拆迁政策法规体系的基本构架，从城市房屋拆迁法律制度是多个部门互动机制下拆迁当事各方利益平衡的结果这一基本认识出发，本着以人为本，构建和谐社会的思想，我们认为还可以从如下几个方面进一步完善拆迁政策法规体系。
第一，强化省级人民政府审批拆迁规划、计划的职权，合理控制拆迁规模
城镇房屋拆迁规划和计划必须符合城市总体规划、控制性详细规划和建设规划，以及历史文化名城和街区保护规划。市、县人民政府要从本地区经济社会发展的实际出发，编制房屋拆迁中长期规划和年度计划。该计划应由省级人民政府审批下达后，由市、县人民政府报同级人大常委会和上一级人民政府备案。房屋拆迁中长期规划和年度计划编制工作必须根据当地经济发展水平、经济承受能力和居民实际收入与居住状况，按照城镇总体规划、近期建设规划、固定资产投资计划，认真调查、充分论证、突出重点、明确指标、量力而行。拆迁规划、计划编制由拆迁行政管理部门牵头，相关部门参与，规划部门要提供旧城改造片区规划，建设部门要提供危旧房改造计划。规划编制必须图文并行，所有项目必须落实到具体图斑；计划编制必须明确到项目、面积和户数。同时要严格限制对确定为历史建筑和历史文化街区保护范围内房屋的拆迁。拆迁规划、计划一旦制定后，必须严格贯彻执行，凡不符合拆迁规划、未纳入年度计划的拆迁项目，计划部门不得立项，规划部门不得办理规划许可、土地部门不得批准用地、房屋拆迁行政管理部门不得办理拆迁许可。确有必要的，要经原批准拆迁规划、计划的行政机关调整拆迁规划、计划，方可审批。
第二，强化拆迁市场监管
拆迁政策法规体系建设是一项复杂的系统工程，不仅是拆迁入与被拆迁人的利益关系调整问题，而且涉及拆迁入、被拆迁人、拆迁评估机构、拆迁单位以及拆迁管理机关等拆迁相关人的行为规范。要有效维护拆迁当事人合法权益，保障建设项目顺利实施，做到依法拆迁、合理补偿、有情安置，必须要有健全的制度并以严格的程序为保障。相关政策法规应当从规范市场、完善监管的角度，制定拆迁代办、估价、裁决等工作规定，明确、细化拆迁审批条件和程序；实施阳光拆迁、提高拆迁透明度，进一步落实拆迁听证、公示、信访投诉举报、行政裁决和责任追究制；强化拆迁人对被拆迁人的安置补偿义务，完善拆迁评估技术规范，加强对拆迁安置资金的监管和安置房源的落实；要明确规范拆迁代办、拆迁评估等拆迁中介服务机构管理，拆迁管理部门及其关联机构不能从事拆迁中介服务；拆迁中介服务机构必须独立、客观、公正地按相关政策和行业技术规范、依法从事相关中介服务，承担民事责任；通过建立行业自律和惩戒制度，完善市场准入、退出机制，以多种形式来达到市场监管目的。
重庆市在实际操作中着重抓住以下两个关键环节：一是在拆迁许可审批中严格把住“七关”：一把拆迁相关部门的批准文件齐全关，二把拆迁范围的准确关，三把拆迁资金的到位关，四把拆迁方案与折迁政策的一致关，五把安置房源的落实关，六把拆迁范围内房屋产权的清晰关，七把拆迁条件的成熟关。二是拆迁过程做到“五个必须”，即：主城区拆迁项目必须实行货币补偿或现房一次性安置政策；补偿安置方案必须在拆迁现场公示；补偿价格必须由被拆迁人选择拆迁评估机构评估并公示后确定；补偿争议必须调解、听证并由拆迁管理部门领导班子集体讨论后才能作出行政裁决：强制拆迁必须由政府行政强拆或申请司法强拆，严禁拆迁人实施强制拆迁。
第三，构建拆迁安置保障体系
这项保障体系具体包括以下五项措施：
其一，强化实物安置制度。要将安置房用地纳入年度土地供应计划中，针对被拆迁居民的实际需求和购房能力，重点加大定向用于拆迁安置的中低价位、中小户型普通商品住房、经济适用房建设；拆迁人申请建设项目拆迁许可，必须提供一定比例的中低价位、中小户型安置房源，保证中低收入的被拆迁家庭选择产权调换安置的需要。
其二，实行最低单价保障制度。关于最低单价保障制度，全国没有统一的政策，一些地方实行的是由政府制定最低单价。重庆市由于是多中心、组团式结构，区域之间由于区位不同，即使是新建商品房交易的平均价格其差异都非常大，无法制定统一的最低单价。因此，我们的政策是在被拆迁区域内无论原有房屋的结构、区位和成新度，其房屋实际补偿单价不得低于同地区、同用途新建商品房交易平均价格的 70%。
其三，实行最低总价保障制度。关于最低总价保障制度，全国同样没有统一的政策。重庆市的思路是探索试行最低总面积保障。在拆迁区域内，经审查，3人以内(含3人)的家庭人均住房建筑面积不足10平方米或3人以上家庭户均住房建筑面积不足35平方米且在本市仅有一处住宅的困难家庭，在拆迁安置补偿时，由拆迁人按人均建筑面积10平方米或户均建筑面积35平方米给予补偿安置。[page]
其四，实行廉租住房保障制度。在拆迁区域内，经审查，符合廉租住房条件的低收入家庭，要优先纳入廉租住房保障。廉租住房由拆迁人在提供的安置房源中安排，政府按核定建筑造价收购，并纳入廉租住房管理。收购所需资金由各级财政在建设规划费和土地出让金收益中安排列支。
其五，细化强制拆迁条件与程序，增强拆迁行政执行力度。具体包括：1．对于批准的拆迁项目，要明确拆迁安置期限，拆迁人在规定的拆迁安置期限内，按期组织实施拆迁补偿安置，通过协商达成拆迁补偿安置协议。逾期未达成拆迁补偿安置协议的，拆迁行政管理部门要及时受理拆迁当事人的裁决申请，依法进行调解，举行裁决听证：仍达不成协议的，应明确在收到申请多少日内依法做出行政裁决，行政裁决规定的搬迁期限不得少于多少天。2．对于拆迁当事人未在裁决搬迁期限履行裁决的，应明确拆迁行政管理部门应在裁决搬迁期限到期后多少日内请示同级人民政府组织强制拆迁或申请人民法院强制执行。3．对于拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补充安置资佥或符合国家质量安全标准的安置用房、周转房的，不得实施强制拆迁。4．同级人民政府自收到请示后应由法制部门通过调查听证等方式进行合法性审查。法制部门组织调查、听证时，应尽力说服当事人自愿达成协议；仍不成协议的，应明确法制部门代表政府自收到请示后多少日内下达行政强制拆迁通知或撤销行政裁决。5．行政强制拆迁期限到期后，同级人民政府指定综合执法部门或其他行政执法部门执行强制拆迁；执行强制拆迁前，必须经公证机关公证并办理证据保全。
综上可见，当前，城市房屋拆迁面临的困境其根源之一在于理论认识上的模糊不清，总是惯于用某种单一的法学理论去构建和解释全部的拆迁立法，冲突在所难免。为顺利实施城市房屋拆迁，必须按照行政、民事、经济、法制互动配合的理念，完善相关立法，并在实施中切实发挥作用。
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