问题之一：拆迁人采取胁迫、破坏、骚扰等方式强迫被拆迁人搬迁(以下简称强迫搬迁行为)
在拆迁过程中，拆迁人为了加快拆迁进度，在行政执行力度有限的情况下，对有些住户采取停水、停电、停气、恐吓等粗暴、野蛮方式进行施压，促使其尽早搬迁。由于拆迁人的这一行为同时产生了与被拆迁入、公安机关以及房屋拆迁管理部门的一个民事法律关系和两个行政法律关系，问题处理起来头绪繁杂、难度较大，常常形成被拆迁人一味向房屋拆迁管理部门投诉、施压的局面。
1．形成原因及社会危害
一是现行法制不健全导致制裁力度不够。现行《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)对拆迁行为的“制裁性”规定略显欠缺。作为规范拆迁行为最高效力的行政法规，《条例》对强迫搬迁行为并没有制裁性规定。建设部建住房[2003]252号《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《工作规程》)对此有原则性规定，某些地方法规对此有具体规定，如陕西省、四川省、黑龙江省等。但多数地方对此行为的制止主要依靠房屋拆迁管理部门在日常工程监管工作中的软约束，其力度可想而知。
二是被拆迁人通过司法途径主张权利困难，导致矛盾焦点向行政机关偏移。在进入裁决程序之前，拆迁当事人双方就补偿安置的协商属于民事行为，理应遵循平等自愿的原则。拆迁人为推进工程进度，通过各种强迫手段迫使被拆迁人搬迁的行为已构成对被拆迁入的民事侵权。从救济途径上讲，被拆迁人完全可以就拆迁人的侵权行为诉诸法院请求民事赔偿。但由于该行为发生时间较短、方式较隐秘，根据民事诉讼中“谁主张谁举证”的原则，被拆迁人对此行为主体的举证问题通常使得这种救济方式失去了意义。为主张权利，被拆迁人只有向行政机关施压。
三是拆迁工作中双重行政监管的协调问题导致管理空白区的出现。拆迁人的强迫搬迁行为，是对社会正常管理秩序的破坏，已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》，某些暴力伤人事件甚至可能构成犯罪。对此，公安机关是有权进行处理的机关，应在接到报案后迅速赶赴现场，运用其专业技术手段展开侦查。而房屋拆迁管理部门的调查工作相对显得滞后和非专业，其相关处理措施需等公安机关查明行为主体后才能进行。拆迁工地上发生的扰乱社会治安或涉嫌犯罪的行为，在未经公安机关查明事实的情况下，就先入为主认定是拆迁人所为，由房屋拆迁管理部门进行行政处罚或协调解决，是有悖相关法律程序的。这样的处理模式，不仅房屋拆迁管理部门有越权处理之嫌，一些与拆迁无关的非法行为也极有可能被忽视和疏漏，对社会治安无疑造成了隐患。
在实际拆迁工作中，公安机关鉴于房屋拆迁管理部门与拆迁人之间密切的行政监管关系，有时在接到报案后怠于侦查，动员被拆迁人找房屋拆迁管理部门协调解决；甚至有些基层组织也误导或怂恿被拆迁人向房屋拆迁管理部门施压。由于法律知识有限，加之人身或财产受到侵害时情绪激愤，有些被拆迁人在案件发生后甚至不向公安机关报案而径直到房屋拆迁管理部门强求采取措施，且极易采取过激手段。其结果是，一方面被拆迁入怒不可遏前来投诉；另一方面拆迁人故作无辜状，房屋拆迁管理部门则缺乏足够证据难以行使处罚权。导致被拆迁人权利难以维护。不但破坏了拆迁秩序，增加了管理难度，且极易引发社会问题。
2．解决办法
处理此类事件的核心是取证问题。对此，有业内人士提出由房屋拆迁管理部门在发放许可证之前，要求拆迁人签订“承诺书”，规定由拆迁人保证整个拆迁工地的拆迁秩序，凡有强迫搬迁行为发生的，一律由拆迁人负责。这种做法虽不能作为被拆迁人起诉拆迁人侵权的证据，解决不了被拆迁人举证难的问题，但很大程度上解决了房屋拆迁管理部门对拆迁工地的监管问题，为对相关非法行为的处罚提供了证据保障，值得借鉴。
但要充分保护被拆迁人利益，有力制止强迫搬迁行为，除由房屋拆迁管理部门加强对拆迁工地的日常监管，加大对各种破坏拆迁秩序行为的处罚力度外，公安机关应充分发挥自身优势，加大对相关违法事件的侦查力度，通过法律手段保护被拆迁人人身、财产安全，不能以“拆迁工地应由拆迁管理部门负责，矛盾的焦点是补偿安置”而怠于侦查。拆迁工程所在地的各基层组织应积极配合公安机关、房屋拆迁管理部门做好社会治安和拆迁秩序的维护工作，并引导被拆迁人通过正确的途径主张自己的权利。
问题之二：拆迁人在未与被拆迁人达成补偿安置协议的情况下，擅自组织强制拆迁(以下简称擅自强拆行为)
在拆迁过程中，有的住户为了得到更多的补偿，采取避而不谈、不在房内居住、不与拆迁人协商的消极态度。拆迁入若按法定程序，处理过程要相对复杂的多，不但时间拖得长，拆迁成本也会大大增加。针对这类住户，少数拆迁人会采取强制手段，将其房内物品转移，强行将房屋拆除。擅自强拆行为比强迫搬迁性质更加恶劣，其带来的社会负面影响更大，引发的矛盾更为突出。
1．形成原因及社会危害
一是被拆迁入不积极配合，拆迁进度受阻诱发擅自强拆。为充分保护被拆迁人利益，避免拆迁入对行政裁决的依赖性，《工作规程》规定拆迁人在申请裁决时，必须提供与被拆迁人的谈话记录。但在拆迁过程中，有些房屋虽然产权清晰，产权人也居住在当地，但若被拆迁人采取躲避的方式迟迟不愿正面协商，拆迁人自然无法形成记录，缺少申请行政裁决的先决条件，房屋拆迁管理部门通常不会受理；其同样也不符合《条例》所规定的“公证证据保全”拆迁条件。拆迁人为避免与被拆迁入之间无休止的“拉锯战”，往往会采取虽违法、粗暴但比较简单、直接的擅自强拆行为。
二是获益远大于风险，导致擅自强拆行为屡禁不止。首先看获益。通常情况下，拆迁入要完成对一户行政强制拆迁的完整程序，需经过裁决申请、材料审查、行政裁决、强拆听证、申请执行、强制执行。时间跨度至少需要2至3个月，要经过多个部门的审查才能得以实施。姑且不谈在某个环节出现审批不能通过的风险，单是人力和物力等就是一笔不小的成本。但房屋被强拆后，被拆迁人将不得不与拆迁人协商补偿安置方案，其解决问题的迫切心情要远远胜过拆迁人。拆迁人节省行政强制执行成本的同时，还避免了被拆迁人的过高要求。现实操作中，补偿安置标准一般要高于政策规定，拆迁入只要严格按照政策规定对被拆迁人进行安置补偿，主管部门便无权干涉。拆迁人的擅自强拆行为不仅加快了拆迁进度，也在各个层面上节省了拆迁成本。[page]
其次看风险。拆迁人强制拆迁行为所带来的风险有两方面，一是承担赔偿因擅自强拆给被拆迁人造成的各种损失，二是根据相关规定接受相应的行政处罚。从民事赔偿角度讲，由于该行为所针对的房屋大多无人居住，房内财物通常不多，拆迁入因此所应承担的赔偿金额非常有限。从行政处罚角度讲，拆迁入所接受的处罚类型通常是承担一定数额的罚款。《条例》对于擅自强拆行为并无制裁性规定，四川省和陕西省规定罚款金额为“1万元以上10万元以下”，黑龙江省为“5万元以上10万元以下”，浙江省为“3万元以上15万元以下”，其它省、市的金额规定都没有超过十五万元的上限，有些地区甚至没有涉及。而根据我国《行政处罚法》的规定，对“当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。也就是说，拆迁人即便是一次性拆除10处房屋，对其所采取的罚款也只能是十五万元以下。显然这种标准的行政处罚对行政相对人的威慑力相当有限，很难达到减少或避免类似行为的再发生、维护正常拆迁秩序的目的。
2．解决办法
一是完善现有拆迁政策。建议《条例》增加关于此行为的制裁性条款，各地区根据情况确定处罚金额，以实现有效惩戒为目的。同时建议《条例》将擅自强拆行为列入吊销房屋拆迁许可证的处罚事由，辅助罚款，加大惩处力度。
二是加强对拆迁协商工作的指导。对于不积极配合协商的被拆迁人，可引导拆迁人在当地报纸上发布公告信息，促进双方协商。同时根据《工作规程》相关条文的精神，此公告信息可视为拆迁人与被拆迁人的协商记录，从而引导拆迁人进入行政裁决程序，避免其自行强拆，引发社会矛盾。
三是加强对拆迁补偿安置协议的监管。拆迁人对被拆迁人的补偿安置应以政策为主，参照市场。对于为赶进度而一味抬高标准的，应加以规范引导，避免因此诱导被拆迁人争相比较、提出过高要求，形成恶性循环，阻碍拆迁进度。
问题之三：单位自行拆迁引发的各种问题
这种拆迁模式的产权人大多是公有制企业，因办公、生产、危旧房改造等需要自行进行拆迁，其补偿安置的对象是拆迁范围内只享有福利分配住房但未取得所有权的职工。由于现行政策对此类拆迁补偿安置标准并无明确规定，其又不属于房屋拆迁管理部门的管辖范围，单位在制定补偿安置标准时的随意性较大，现实操作中极易发生纠纷。绝大部分职工会将此类拆迁与有证拆迁混淆，向拆迁管理部门投诉，强求解决。
1．形成原因及社会危害
一是单位自行拆迁的特殊性导致房屋拆迁管理部门无法介入。《条例》第二条规定“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁入补偿、安置的，适用本条例”；第四条规定“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人”。《条例》的第二十七条则明确了存在租赁关系的被拆迁房屋的补偿安置原则，即拆迁入应当对承租人进行安置，但被拆迁入与承租人就解除租赁合同达成一致的除外。
由此可见：首先，在拆迁中可以得到补偿安置的既可能是被拆迁人，也可能是被拆迁入和承租人；其次，对于在拆迁中不存在补偿安置的，可以不办理拆迁许可证。
综上，若是拆迁入和被拆迁人为同一人，且被拆迁房屋不存在租赁关系或租赁关系已经解除的情况下，可以不办理拆迁许可证。单位出于种种考虑，通常会采取“先解除租赁关系，后进行拆迁”的方式。虽然这种解除租赁关系的纠纷实际上就是补偿安置纠纷，但房屋拆迁管理部门是无法介入的。
二是单位自行拆迁的补偿安置标准难以统一引发矛盾产生。计划经济体制下的住房实物分配制度是单位自行拆迁形成的主要原因，而这一制度下的单位自行拆迁与市场经济体制下的有证拆迁之间的价值标准冲突，是我国经济体制改革转型期难以避免的矛盾之一。企业各自情况不同，拆迁中必然导致安置补偿方式多种多样，标准不一。有的是参照现有拆迁政策进行，有的则是采取集资建房方式来解决，也有少数单位无视职工正当权益，采取各种非常规手段，恶意降低补偿安置标准，甚至是不予解决，带来了很多社会问题。 单位自行拆迁中，职工与单位的租赁关系比较特殊，是单位根据自己的经济条件，解决职工福利的一种保障体制，是特殊时期的产物。用现有的经济价值观和政策标准去衡量和解决这种租赁关系显然是不科学的，这也是职工产生抵触情绪的根源。职工通常会将此类拆迁与有证拆迁相比较，认为都是拆迁，补偿安置标准应当一样，单位一厢情愿提出的方案未必能让职工接受。在要求不能满足的情况下，职工往往求助于政府，要求政府给予合理解决。
2．解决办法
一是自拆单位应本着以人为本、维护稳定的原则，谨慎处理职工的补偿安置问题。单位单方面无条件解除租赁协议以及与职工就解除租赁关系产生的纠纷，应当属于单位与职工之间就福利产生的劳动争议，建议由劳动争议仲裁委员会负责协调。各基层组织、房屋拆迁管理部门等其它接到群众举报的机关，应引导其通过正确的途径主张自己的权利。
二是公安机关及基层组织，对某些单位在未解决职工补偿安置的情况下强制拆迁的行为应及时制止，不能听之任之。接到群众举报的各相关部门，应当引导其就单位实施强制拆迁的侵权行为诉诸法院。
三是政府信访及相关部门应引导单位处理好自行拆迁中的各种补偿安置问题。对侵害职工利益的做法应予纠正，对职工的合理要求，在不违反企业自治原则、条件允许的情况下，应予充分考虑，尽力解决。
陈中强 成都市房屋拆迁管理处----〈中国房地产〉
