案情]
一审原告广州市越秀区国土资源和房屋管理局诉称：我局经批准征用黄梅侠所有的广州市西湖路大马站38号后座首、二层房屋地段作危房改选建设公共绿地工程，该房屋已由我局委托广州市房地产交易所按市值价评估为421300元，我局按该价值作为拆除被告原址房屋的货币补偿，或提供广州市广园路向阳大街119号二梯503房(建筑面积63.90平方米，房屋价值189800元)、三梯303房(建筑面积63.46平方米，房屋价值187800元)作为拆除黄梅侠原址房屋的产权调换补偿。而黄梅侠原址房屋价值421300元，我局补偿房屋差价43700元给黄梅侠。因我局无法就房屋的拆迁补偿与黄梅侠达成协议，故请求法院判令：1、黄梅侠立即按评估价值421300元与我局签订作价补偿协议书或产权调换补偿协议书;2、黄梅侠立即将广州市西湖路大马站38号后座首、二层房屋腾空交我局拆除;3、黄梅侠承担本案受理费。
被告黄梅侠在一审中辩称：1、我是华侨，希望在国内保留一间房屋，原告的拆迁补偿方案没有顾及我的感受;2、西湖路大马站38号房屋拆迁地块隔壁的拆迁地块是作为商业适用，我认为就算西湖路大马站38号房屋拆迁地块是作绿化建设，也是为周边的商业而建，故我对原告的房屋拆迁行为有异议;3、即使要与原告进行房屋拆迁补偿，我不选择永迁产权补偿，要求回迁产权补偿，包括在大马站地段由原告另购房屋与我产权补偿;4、如不能回迁补偿，我才选择货币补偿。因西湖路大马站38号后座首、二层房屋在解放前是作旅馆经营，政府经租发还后改为住宅，但房屋使用性质应是商业，应按商业性质的价值作补偿。现原告委托广州增城中誉房地产评估有限公司对上述房屋按商业使用性质的评估价值偏低。此外，即使按住宅性质补偿，原告委托广州市房地产交易所对上述房屋按住宅性质的评估价值也偏低，故不同意按上述评估价值作补偿，要求重新评估。
[审判]
一审广州市越秀区人民法院经审理认为：原告经广州市国土资源和房屋管理局的批准实施拆迁广州市西湖路大马站38号后座首、二层房屋地段的房屋，讼争房屋地段的拆迁用地及建设项目是经本市城市规划、国土部门的审核进行危房改造项目的建设公共绿地工程。原告作为拆迁人，应按照城市房屋拆迁法规对被拆迁人进行拆迁补偿;被告作为讼争房屋的产权人也即是被拆迁人，有义务服从国家规划建设的需要，在规定的期限内与原告办理有关的拆迁补偿手续后迁出被拆迁房屋给原告拆除。为不影响原告的拆迁工程，在原告向公证机关办理了讼争房屋的证据保全并提供房屋临迁安置被告的情况下，原告请求被告立即将讼争房屋交付拆除可行，该院予以支持。关于本案房屋拆迁补偿的几个问题：1、《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》规定，拆迁华侨房屋用于住宅和商住建设的，才就地或就近回迁安置。因上述房屋地段是用于建设公共绿地工程而非建设住宅或商住房屋，原告请求给予被告永迁产权补偿或货币补偿是适当的，被告要求原告给予原址房屋地段回迁产权补偿不符合有关房屋拆迁法规的规定，该院不予支持。另鉴于被告明确表示不能回迁产权补偿也不选择永迁产权补偿而选择与原告进行货币补偿，故该院对原告提供的产权补偿房屋不予审查。2、因广州市国土资源和房屋管理局2003年11月26日作出的穗房拆字(2003)79号《广州市房屋拆迁公告》载明讼争房屋地段的拆迁期限起始日期为2003年11月26日，故原告适用原来的《广州市城市房屋拆迁管理条例》的规定，以广州市房地产交易所对讼争房的评估价值作为对讼争房屋的货币补偿依据补偿给被告是适当的，且原告对讼争房屋采用的评估方法也符合《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》的规定，该院予以支持。3、广州市房地产交易所根据有关法规和专门的技术作出的评估结果具有证明力，且其也就被告的质询作了明确、合理的解释，该院予以采信。被告主观认为广州市房地产交易所的《广州市房地产估价答复书》评估价值过低无依据，该院不予采纳。4、房管部门核发的房地产权证载明讼争房用途为住宅，原告对讼争房以住宅性质的价值作补偿并无不当，鉴于原告提出若被告将来能经房管部门变更确定讼争房屋性质为商业的，可按商业性质补偿，本院予以照准。因被告对广东世纪人评估咨询有限公司就讼争房按商业性质的评估价值接受其质询的答复意见无异议，故若将来出现讼争房经房管部门确定为商业性质的事实状况，原告应按该评估公司对讼争房的商业性质评估价值2223037元补偿给被告。另通过诉讼，确定原、被告的房屋拆迁权利义务，故受理费由原、被告对半承担为宜。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国民法通则》第四条，《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条、第二十四条，参照《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》第七条、第十二条、第十五条的规定，判决如下：1、被告黄梅侠将广州市西湖路大马站38号后座首、二层房屋腾空交由原告广州市越秀区国土资源和房屋管理局拆除，迁往广州市广园路向阳大街119号二梯503房、广州市广园路向阳大街119号三梯303房临时使用(已裁定先予执行)。2、被告黄梅侠于本判决发生法律效力之日起五日内，与原告广州市越秀区国土资源和房屋管理局签订房屋拆迁补偿安置协议，并共同到房管部门办理广州市西湖路大马站38号后座首、二层房屋拆迁产权补偿鉴证手续。3、原告广州市越秀区国土资源和房屋管理局于本判决发生法律效力之日起五日内，一次性向被告黄梅侠支付货币补偿款人民币421300元;若被告黄梅侠将来在房管部门办理手续变更确定广州市西湖路大马站38号后座首层、二层房屋为商业使用性质的，原告广州市越秀区国土资源和房屋管理局应按照该房屋的商业性质评估价值2223037元向被告黄梅侠支付货币补偿款，并在房管部门变更、确定该房屋为商业性质之日起五日内，将货币补偿差额款1801737一次性支付给被告黄梅侠。本案受理费8830元(原告已预付)由原告广州市越秀区国土资源和房屋管理局承担4415元，被告黄梅侠承担4415元。
一审被告黄梅侠不服一审判决，向广州市中级人民法院上诉称：本案所涉《房屋拆迁许可证》及《广州市房屋拆迁公告》程序违法，属无效行政行为;被上诉人依法应当亦有能力就地或就近回迁安置上诉人;被上诉人应按商业性质对上诉人进行补偿安置;广州市房地产交易所出具的《广州市房地产估价答复书》与事实不符，依法无效;广东世纪人评估咨询有限公司的《房地产估价报告》仍不能反映讼争房的真实价值，原审判决说上诉人对其接受咨询的答复无异议，显然是栽赃陷害;本案讼争房的实际面积大于房地产证所登记的面积;原审法院违反法定程序，严重偏袒被上诉人，故请求：1、撤销广州市越秀区人民法院(2004)越法民三初字第772号民事判决;2、依法改判被上诉人按原讼争房屋面积就地复建以补偿上诉人;3、如第2项上诉请求未能得到支持，则依法改判被上诉人就地或就近回迁安置上诉人;4、如第2、3项上诉请求均未得到支持，则改判被上诉人按商业性质以讼争房的实际价值对上诉人进行补偿安置;5、被上诉人承担一、二审诉讼费用。后又于2005年8月30日，以“最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》(法释[2005]9号)有新规定，原审法院在原告未经行政裁决就提起民事诉讼的情况下受理本案，违反了《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，属程序违法”为由，请求二审法院驳回一审原告的起诉。[page]
广州中院经审理认为，本案当事人黄梅侠与广州市越秀区国土资源和房屋管理局未就拆迁补偿安置问题达成协议，根据2005年7月4日最高人民法院审判委员会第1358次会议通过的法释[2005]9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定，拆迁人与被拆迁人或拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。故黄梅侠与广州市越秀区国土资源和房屋管理局的这一争议不属人民法院的民事受案范围，当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。原审法院在最高人民法院的上述批复出台之前受理本案，符合当时法律的有关规定，并无不当，但在司法解释明确规定该类纠纷不属法院受理民事诉讼的范围，本院继续就本案进行实体审理没有法律依据。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第(四)项和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第186条的规定，裁定：1、撤销广州市越秀区人民法院(2004)越法民三初字第772号民事判决;2、驳回广州市越秀区国土资源和房屋管理局的起诉。本案一、二审受理费各50元均由广州市越秀区国土资源和房屋管理局负担。
[评析]
本案中，拆迁人和被拆迁人没有达成补偿安置协议，拆迁人向人民法院提起民事诉讼，法院应当驳回起诉并告知当事人向拆迁管理部门申请裁决。一审法院受理并在诉讼中裁定先予执行，违背了民事诉讼法、2001年《城市房屋拆迁管理条例》和[2005]9号《批复》的规定，属于超越职权管辖，违反了职权法定和程序正当的原则。二审法院裁定撤销一审判决、驳回原告起诉符合法律和司法解释的规定。
物权法第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。据此可以看出，2001年10月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》框架下的城市房屋拆迁成为严重损害物权的一种表现形式，拆迁制度似乎就没有了法律依据。为此，修改和调整拆迁制度成为当务之急。十届全国人大常委会第二十九次会议决定对《城市房地产管理法》作如下修改：在第一章总则中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”这样国务院就享有房屋征收的立法权，因此，现行的拆迁制度并未完全否定，只是需要在现行《城市房屋拆迁管理条例》中增加公共利益的要求。公共利益的内涵具有相对稳定性，但是在一定条件下，非公共利益可以转化为公共利益。一些纯粹的商业项目所需土地只能通过自由市场理论，当事人自愿交易的结果将使社会资源达到最佳配置。如果当事人之间的交易价格不足以实现交易的发生，一般情形，政府不宜强行干预，应当通过开发商与被拆迁人协商解决。然而在实践中，当一个拆迁项目的绝大部分已经通过协商解决了补偿，只是少量被拆迁人漫天要价，阻碍了整个项目的实施，造成有限资源的浪费，造成众多被拆迁人回迁的要求难以实现，此时的拆迁就从商业利益转化为公共利益了，公权力机关就应当介入，针对少数漫天要价的被拆迁人的补偿作出裁决，即通过公权力强制解决补偿问题，这样就从非公共利益向公共利益转化。因此，在物权法实施之后，《城市房屋拆迁管理条例》中确定的拆迁制度并未废止。
根据2001年《城市房屋拆迁管理条例》的规定，城市房屋拆迁流程为：提出拆迁申请→审批和发放许可证→发布拆迁公告→签订拆迁补偿安置协议或者作出补偿安置裁决→实施房屋拆迁。由于拆迁涉及不同利益主体的利益平衡，加之城市房屋拆迁相关行政法规、司法解释之间的冲突和理解上的偏差造成了法律适用上的混乱，导致拆迁纠纷大量产生，司法救济并不畅通，在审判实践中出现了推管辖、不管辖、争管辖、乱管辖现象，造成了拆迁纠纷不能依法及时化解，降低了拆迁的效率，损害了拆迁当事人的合法权益。针对1991年3月23日制定的《城市房屋拆迁管理条例》和2001年10月1日修订实施的《城市房屋拆迁管理条例》的冲突，以及1996年7月23日发布的法复[1996]12号最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(以下简称[1996]12号《批复》)和2005年8月1日发布的法释[2005]9号最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》(以下简称[2005]9号《批复》)的冲突，笔者以本案为背景，结合民事诉讼法、行政诉讼法、[2005]9号《批复》以及2001年《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，从拆迁补偿、赔偿纠纷的性质，分析拆迁纠纷的民事诉讼和行政诉讼管辖分工，澄清人民法院依法履行两部诉讼法赋予的人民法院职权的模糊地带，疏通拆迁纠纷司法救济渠道。
拆迁的不同环节存在着不同的法律关系，也可能出现不同的纠纷，只有厘清每个环节所存在法律关系的性质，才能正确解决拆迁纠纷，人民法院才能准确受理拆迁纠纷案件。下面仅就实践中最常见的、争议较多的拆迁补偿纠纷、赔偿纠纷的诉讼管辖问题进行分析。
一、拆迁侵权纠纷案件管辖问题
1、拆迁人侵权。
我国宪法第十三条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”民法通则第七十五条规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”第一百零六条规定：“公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。”因此，拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议，拆迁人没有法定或约定的依据即对被拆迁人合法拥有、受法律保护的房屋进行拆除，违反了相关法律的禁止性规定，侵害了被拆迁人的房屋所有权，造成其财产损失，属于民事侵权行为。被拆迁人可以按照民事诉讼法的规定，以拆迁人为被告向被拆除房屋所在地的人民法院提起民事损害赔偿之诉。当然，被拆迁人也可以就补偿安置问题向拆迁管理部门申请裁决，拆迁管理部门仅就被拆迁房屋的补偿安置作出裁决，拆迁人违法拆除造成其他损害的只能通过民事诉讼寻求救济。如果被拆迁人以民事侵权为由提起民事诉讼的同时又申请裁决，拆迁管理部门不应当受理裁决，这是因为司法权优先原则的拘束;如果被拆迁人以补偿安置纠纷为由提起民事诉讼的同时又申请裁决，民事诉讼不予受理，只能通过裁决，对裁决不服向人民法院提起行政诉讼，这是因为正当程序原则的拘束。在没有达成协议或者违背被拆迁人意愿的情况下，拆迁公司授受拆迁人的委托强制拆除房屋的，是一种犯罪行为，公安机关应当依法追究刑事责任。被拆迁人主张民事侵权责任的，可以以拆迁人和拆迁公司为共同被告，提起损害赔偿诉讼，二被告应当承担连带赔偿诉讼，二被告应当承担连带赔偿责任。例如，武汉某局为拆迁人，某拆迁公司接受其委托，在没有和被拆迁人达成协议且没有补偿的前提下，该拆迁公司采取非法手段拆除房屋，被拆迁人可以要求公安机关依法追究拆迁公司的刑事责任;可以要求拆迁管理部门进行处理，拆迁管理部门不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当判决其履行法定职责。被拆迁人就民事权益救济有两种选择：一是通过协商或申请裁决要求拆迁人给予补偿;二是提起民事诉讼要求拆迁人和拆迁公司承担连带侵权赔偿责任。[page]
2、行政机关侵权。
被拆迁人对行政机关违法强拆存在两个请求权竞合：一是向拆迁人主张的补偿请求权;二是向行政机关主张的赔偿请求权。在请求权竞合的情况下，被拆迁人具有选择权，既可以主张补偿也可以主张赔偿。但是，两个请求权不能同时主张，只能在损益相补的前提下选择其一。
补偿安置裁决作为具体行政行为具有执行力，其执行力可以通过行政相对人的自愿履行、法律行政法规明确授权的具有执行权的行政机关的强制执行以及人民法院的强制执行这三个层次表现出来。根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，补偿安置裁决作出后，被拆迁人不履行的，拆迁管理部门可以申请县市人民政府强制拆迁。这就是通常所说的“行政强拆”。根据《城市房屋拆迁管理条例》和建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，按照依法行政的要求，行政强制拆迁应当具备：(1)依法送达的裁决或者强制拆迁决定(适用于产权不明或产权有争议的房屋);(2)先予补偿;(3)证据保全;(4)15天的公告;(5)措施合法。在实践中，行政机关违法强制拆除表现在：(1)没有作出裁决或者强制拆迁决定而进行的强制拆迁。行政强制执行必须有具有执行内容的具体行政行为这一依据存在，在没有作出裁决或者强制拆迁决定的情况下进行强制执行，行政机关的行为便缺乏合法性基础。(2)未进行补偿而实施的强制拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人在对被拆迁人进行依法补偿安置的前提下方可进行强制拆迁，应当说补偿安置是强制拆迁的前提。当然，在实践中往往出现被拆迁人拒绝接受拆迁人提供的补偿安置，此时可以采取提存、拆迁管理部门保管等法律认可的推定给付。(3)在强制拆迁之前没有进行证据保全实施的强制拆迁。2001年《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，实施强制拆迁之前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关申请办理证据保全。证据保全的目的是使能证明被拆迁房屋基本情况的原始证据不致因时过境迁或其他原因而消灭或遭到破坏，一旦事后发生纠纷也有法定证据备查。同时，根据行政诉讼法的规定，行政诉讼的被告承担举证责任。因此在进行行政强制拆迁之前进行证据保全也是为了保证行政机关不至于举证不能而承担败诉的后果。如果行政强制拆迁之前没有进行证据保全，那么，被拆迁人在诉讼中提出合理的财产损失的主张，人民法院应当予以支持。
行政机关滥用职权违法强制拆迁作为一种行政侵权，被拆迁人可以行政机关为被告、以拆迁人为第三人向人民法院提起行政赔偿诉讼。关于行政赔偿应当遵循两个原则：(1)损益相抵原则。对被拆迁人来讲，其房屋被违法拆除，必须获得相当价值的补救;(2)行政赔偿最小化原则。虽然行政机关违法拆除房屋，但受益人是拆迁人，拆迁人应当首先承担相应的补偿责任，在拆迁人的补偿责任不能实现时或者因为行政机关违法拆除造成被拆迁人其他损失的，由行政机关承担赔偿责任。一般而言，行政机关只是承担补充赔偿责任。人民法院的行政赔偿判决中判决第三人拆迁人承担房屋灭失的补偿责任，行政机关承担房屋灭失的补充责任和其他损失的赔偿责任。在行政诉讼程序中处理行政赔偿事项有两种情况：一种是行政管理相对人向人民法院提起行政诉讼要求确认行政违法的同时，一并请求人民法院判决行政主体赔偿其因被告行政侵权造成的损失;另一种是相对人先向赔偿义务机关申请行政赔偿，对行政赔偿决定不服，再就此单独提起行政赔偿诉讼。无论哪一种，法院都有权在该诉讼程序中全面决定行政赔偿的事项。
二、拆迁违约纠纷案件管辖问题
拆迁管理部门通过核发拆迁许可证从而引起拆迁法律关系的产生，即产生了拆迁人和被拆迁人之间的民事法律关系和以拆迁管理部门为一方当事人的拆迁行政法律关系。拆迁人与被拆迁人在拆迁行政法律关系产生后，应当服从拆迁管理部门的有关行政行为，同时拆迁人与被拆迁人之间也形成了平等主体之间的民事法律关系。根据2001年《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人要对拆迁补偿安置的相关问题进行协商，并达成协议。该协议是拆迁人与被拆迁人通过真实意思表示一致建立起来的交易关系，属于民事合同范畴并受合同法调整。合同法规定，依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力。当事人应按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除。因此依法签订的补偿安置协议对双方当事人具有约束力，当事人应当自觉履行约定的义务。但是，在实践中订立补偿安置协议后，当事人反悔的比比皆是，主要表现有：(1)被拆迁人接受补偿或者安置后拒不履行搬迁义务;(2)被拆迁人先接受补偿或安置履行搬迁义务后又反悔;(3)签订协议后被拆迁人拒不接受补偿或安置，也不履行搬迁义务;(4)被拆迁人搬迁、拆除后，拆迁人拒不履行补偿及给付义务或兑现产权调换房屋义务。
对于当事人的违约，《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定了两种救济途径：提起民事诉讼或申请仲裁。该项内容是对1991年《城市房屋拆迁管理条例》的重要修改。按照1991年《城市房屋拆迁管理条例》第十五条的规定，对于达成拆迁补偿安置协议没有正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以责令限期拆迁直至强制拆迁。而按照2001年《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对于这种情况，政府的行政权不能介入，只能由当事人依法提起民事诉讼或申请仲裁。可以说，2001年《城市房屋拆迁管理条例》第十五条对于排除行政机关不当的公权力干预、保护当事人在拆迁民事法律关系中的自愿与平等，具有积极意义。但同时该条还规定了拆迁案件法院的民事先予执行权，笔者认为该规定违反了上位法。最高人民法院曹建明副院长在2004年12月召开了全国高级法院院长会议上指出：“要依法制止征用土地中侵害农民利益、城市拆迁中侵害居民利益的违法行为。法院不得以任何借口参与(政府组织的强制)拆迁;原则上不先予执行。”应当说，曹副院长要求各级人民法院对拆迁的先予执行所持的态度具有充分的法律依据。根据立法法第八条规定，民事诉讼基本制度应当由法律规定。民事先予执行属于民事诉讼基本制度，应当由全国人大及其常委会通过法律加以规定。而通过行政法规授予人民法院拆迁案件的先予执行权有立法越权之嫌疑。《城市房屋拆迁管理条例》作为行政法规突破了民事诉讼法的规定以及最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的基本规定。根据民事诉讼法第九十七条，人民法院先予执行的情形是：追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费、劳动报酬和情况紧急需要先予执行的。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》将“因情况紧急需要先予执行的”解释为：1、需要立即停止侵害、排除妨碍的;2、需要立即制止某项行为的;3、需要立即返还用于购置生产原料、生产工具货款的;4、追索恢复生产、经营急需的保险理赔费的。可见，民事诉讼中的先予执行大都是针对申请人的基本生活保障。而拆迁人希望通过先予执行达到尽快拆迁的目的显然不是民事先予执行制度的立法原意。同时，人民法院审判首先必须适用的是全国人大及其常委会制定的法律和最高法院的司法解释，对于行政法规、规章及其它规范性法律文件，法院虽无权否定，但对违反上位法的条款可不予适用。因此，人民法院的先予执行措施要慎用，应严格依照法律规定的紧急情况的标准和立法原意去衡量。但法院在民事判决生效后，依据生效的民事判决必须强制执行的，应当强制执行。但也应当在给付补偿(含推定补偿)或者兑现安置之后才可以依法进行强制拆迁。[page]
当事人除可以提起民事诉讼追究对方当事人违约责任之外，2001年《城市房屋拆迁管理条例》第十五条还规定了仲裁的救济方式。平等的民事主体之间发生的合同纠纷或其他财产权益纠纷，可以申请仲裁。当事人采用仲裁方式解决合同纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理;当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外;仲裁委员会应当由当事人协议选择确定，仲裁不实行级别管辖和地域管辖;仲裁实行一裁终局的制度，裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或向法院起诉的，仲裁委员会或人民法院不予受理，裁决被人民法院依法裁定撤销或不予执行的，当事人就该纠纷可以根据双方重新达成的仲裁协议申请仲裁，也可以依法向人民法院提起民事诉讼。当事人提出证据证明裁决没有仲裁协议的、裁决的事项不属于仲裁协议范围的，或者仲裁委员会无权仲裁的、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的，裁决所根据的证据是伪造的、对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的，仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿或者徇私舞弊的、违背社会公共利益的、枉法裁决行为的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决，人民法院经审查核实应当裁定撤销仲裁裁决。当事人应当履行仲裁裁决，一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的规定向人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。一方当事人申请执行裁决，另一方当事人申请撤销裁决的，人民法院应当裁定中止执行。人民法院裁定撤销裁决的，应当裁定终结执行，撤销裁决的申请被裁定驳回的，人民法院应当裁定恢复执行。
三、拆迁裁决纠纷案件管辖问题
[2005]9号《批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”实践中存在许多对[2005]9号《批复》的不理解和误解，认为拆迁补偿纠纷没有了司法救济，行政裁决前置剥夺了公民的民事诉讼权。其实这是一种陷于理论的泥沼中不可自拔的无稽之谈，经不起推敲。对于达成补偿安置协议后又反悔的，以及未达成协议，拆迁人强行拆除被拆迁人房屋的情形，法院应当分别作为合同纠纷和侵权纠纷进行受理，不能一概而论说拆迁补偿纠纷没有了司法救济。而且，行政机关的具体行政行为中只有终局行政行为才可能剥夺当事人诉权，而拆迁补偿裁决并非终局裁决，当事人对行政裁决不服可以依法提起行政诉讼。“法律救济可大致分为司法救济和非司法救济两大类。司法救济，也称诉讼救济，是公民行使诉权，通过诉讼方式实现救济目标的机制。非司法救济包括但不限于通常意义上的仲裁、调解、律师代理、政府裁决、上访、社会保障机制等。”社会的救济体制是一个多元化的、综合性的有机体。司法救济就一定优于非司法救济吗?所有的纠纷都必须通过法院解决吗?答案当然是否定的。司法救济只是一种终局性的救济，实际上没有必要也不可能用司法救济解决所有纠纷。实践中，我国的民事争议一部分通过行政机关解决，一部分通过法院解决。行政机关的管辖范围和法院的管辖范围，通常是由法律行政法规作出列举性的规定。对于法律行政法规没有规定的，推定由法院管辖。对于法律行政法规规定由行政机关处理的民事争议，应由行政机关先行处理。法院拒绝受理没有达成拆迁补偿安置协议的民事案件，并不意味着公民失去司法救济途径。拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的，可先向房屋拆迁管理部门或同级政府申请裁决;对该补偿安置裁决不服的被拆迁人，可以申请行政复议，或者直接向人民法院提起行政诉讼。拆迁补偿纠纷仍受法律的调整，并非处于司法救济的“真空地带”。而且，拆迁人和被拆迁人的权利义务在未达成拆迁补偿安置协议之前仍处于不确定的状态，拆迁人和被拆迁人之间既不存在合同(协议)关系也不存在侵权关系，而且这种不确定的状态只能由许可拆迁的房屋拆迁管理部门确定，由于法院的中立性和被动性，法院不能通过判决强制为当事人设定一定的权利义务关系。而且拆迁人拆迁的权利和被拆迁人搬迁的义务都是由房屋拆迁管理部门的行政许可行为设立的，对于这类争议由行政机关先行处理也是适宜的。
相反，目前有关房屋拆迁补偿安置纠纷的民事诉讼，往往不仅没有起到保护拆迁当事人权益的效果，多数情况下还成了拆迁人用来进行强制拆迁的工具，许多地方只要政府一发布拆迁公告，拆迁人根本就不和被拆迁人就补偿安置问题进行协商，而是直接提起民事诉讼，申请法院先予执行，还没判决就把群众的房子拆掉了，致使民事诉讼实质上成为拆迁人规避裁决、侵犯被拆迁人的合法权益的工具。实际上，剥夺拆迁人未经与被拆迁人平等协商或向行政机关申请裁决的权利，避免拆迁人滥用先予执行申请权，依法保护被拆迁人的合法权益，才是[2005]9号《批复》的精神实质之所在。
需要注意的是，灭失房屋的补偿安置纠纷也应先受理裁决。房屋灭失有两种原因：(1)自然力的作用致使房屋灭失的。这种情况下如果不予补偿，拆迁人则在没有任何法律依据的情况下，无偿地在他人享有使用权的土地上搞建设，构成不当得利。因此，开发商要想使用该地块搞建设必须要给付对价。从另一方面看，房屋因自然力的作用灭失，原房屋所有人仍有权在原地块进行房屋重建，因为土地使用权仍归原房屋所有人。所以，因自然原因导致的房屋灭失，仍应按灭失房屋的原有状况给予补偿。达不成补偿协议的，当然就要进行裁决。(2)人为原因导致的房屋灭失有三种情形：1、拆迁人即开发商在补偿安置协议达成之前违法拆除被拆迁人房屋的;2、行政机关在没有裁决的情况下违法拆除被拆迁人房的;3、被拆迁人在得知拆迁公告后补偿安置协议达成前自行拆除的。但无论是拆迁人还是行政机关基于何种原因违法拆除被拆迁人房屋，都要对被拆迁人进行补偿安置。如果拆迁当事人就补偿安置达不成协议的，则应当按照2001年《城市房屋拆迁管理条例》和[2005]9号《批复》的规定进行裁决。即使是被拆迁人自己拆除的，虽然这种情况现在很少见，但一旦出现，只要拆迁人仍要继续执行拆迁方案，就必须要和被拆迁人对补偿安置问题进行协商。达不成协议的，也同样应当进行裁决。[page]
令人遗憾的是，建设部制定的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定不予受理行政裁决申请的情形，也包括房屋已经灭失情形，而2001年《城市房屋拆迁管理条例》并没有将灭失房屋排除在补偿安置裁决之外，于是出现了冲突。这种冲突如何处理?就法的效力位阶来说，2001年《城市房屋拆迁管理条例》属于行政法规，而《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》属于部门规章性规范性文件，下位法违反上位法，该条款属于无效条款。实际上，建设部在制定该条时，认为对灭失房屋的补偿安置纠纷虽不受理裁决，但依据[1996]12号《批复》还可以向法院就补偿安置问题提起民事诉讼，因而还是有解决途径的。但根据现行有效的2001年《城市房屋拆迁管理条例》和[2005]9号《批复》的规定，法院再以民事案件受理此类案件就属于违法。如果仍然适用该条款，不仅违反了上位法的规定，也必然造成实践中的混乱，而且该条款本身也并不合理。因此，实践中对于灭失房屋的补偿安置纠纷仍要经过裁决。综上，拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，必须先申请裁决。对当事人坚持提起民事诉讼的，应当裁定不予受理;已经立案受理的，应当说服当事人撤诉或者裁定驳回起诉，并告知当事人向拆迁管理部门申请裁决。民事诉讼被告对人民法院立案受理的，可以提出异议，对一审已经作出判决的，应当以违反法定程序为由请求二审法院判决撤销，并裁定驳回当事人的起诉，告知当事人向房屋拆迁管理部门或同级政府申请裁决。
行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。行政裁决的具体行政行为的性质表现在：1、行政裁决是一种行政职权：非经法律法规特别授权，任何行政机关不享有行政裁决权;2、行政裁决是行政机关针对特定的民事纠纷当事人作出的、一次性适用、具有直接执行力的行为;3、行政裁决结果对行政机关以及民事纠纷双方当事人的民事权益将产生实质性的影响。拆迁补偿安置裁决是可诉的具体行政行为，对拆迁补偿安置裁决不服可提起行政诉讼。在实践中，行政裁决根据行政机关管辖权限的不同可以分为两类：行政机关享有完全管辖权的行政终局裁决和行政机关不享有完全管辖权的行政裁决。终局行政裁决只能由全国人大及其常委会通过的法律规定，当事人只能在有法律、法规规定的情形下申请复议，不可提起行政诉讼;非终局的行政裁决是可诉的具体行政行为，当事人不服该行政裁决的，可以申请复议，也可以向法院提起行政诉讼。根据法律规定，拆迁补偿安置裁决不属于终局裁决，因而是可诉的具体行政行为，对裁决不服可以提起行政诉讼。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，拆迁补偿安置裁决也并未被排除在行政诉讼受案范围之外。关于这一点的其他法律依据有：[1996]12号《批复》(已失效)第1款、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十六条等。把该类案件作为民事诉讼受案范围也会引起实践中的混乱：在行政裁决案件中，同时存在民事和行政两种法律关系。其中行政法律关系以民事关系为基础;行政法律关系存在的目的是为了解决民事纠纷。一旦行政法律关系确定，由于行政行为的先定力，实际上已将原本不确定的民事关系加以确定，非经法定程序，任何个人或组织不得对根据该行政裁决行为已确定的民事法律关系进行变更。如果在行政裁决之后允许当事人再向法院提起民事诉讼，就会产生法院的民事判决与行政裁决不一致的矛盾，对同一纠纷存在两个不同结果的生效的法律文书。一方面当事人可以拿着已生效的法律文书。一方面当事人可以拿着已生效的行政裁决书申请人民法院强制执行;另一方面当事人可以拿着法院的生效判决要求法院强制执行，这将使法院处于一种尴尬的境地。而且，根据行政诉讼法的规定，只有行政审判有权审查被诉具体行政行为的合法性，民事裁判无权审查。如果允许不服行政裁决案件当事人提起民事诉讼，其实质是通过民事判决否定行政裁决，民事审判行使了司法审查权，这与人民法院审判职能的内部分工规定相矛盾。同时，出于正当程序、诉讼经济、法治统一的考虑，也不宜将不服行政裁决的诉讼作为民事诉讼。
1991年(城市房屋拆迁管理条例)和[1996]12号《批复》规定当事人就补偿安置协议不能达成协议的，可以选择民事诉讼和申请裁决;2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定当事人就补偿安置不能达成协议的，只能先申请裁决。[2005]9号(批复)只是重申了2001年《城市房屋拆迁管理条例》的规定，使拆迁补偿安置纠纷解决的法律救济途径更加明确。笔者认为[1996]12号《批复》是建立在1991年《城市房屋拆迁管理条例》的基础上，该批复第2款在2001年《城市房屋拆迁管理条例》实施后因失去法律依据而自动失效。而且[2005]9号《批复》虽然是司法解释，但并不是立法性、设定性的，而是重申2001年《城市房屋拆迁管理条例》的内容，属于重申性的规定，所以[2005]9号《批复》应适用于2001
年10月1日《城市房屋拆迁管理条例》实施以后的行为。
作者单位：最高人民法院
