在城市房屋拆迁中，如何对被拆迁房屋承租人(以下简称承租人)进行补偿安置一直是拆迁工作的难点之一。“虽然承租人不是被拆迁房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产、生活，给其带来损失。同时，对住宅房屋而言，承租人往往属于经济实力相对较弱的群体，如果不能给予其利益强有力保护，有可能带来严重的社会影响，不利于社会稳定。”
《拆迁条例》保护拆迁房屋承租人的利益
《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)在制度设计上“侧重于保护被拆迁房屋承租人的利益”。在实践中要做到充分保护承租人的合法权益，就必须准确理解承租人的概念，正确把握其法律地位。
拆迁房屋承租人
承租人的概念
何为承租人，《拆迁条例》并未明确作出规定。《城市房地产管理法》(以下简称《房地产管理法》)第五十三条规定：“房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”据此，房屋承租人可以理解为与房屋所有权人有房屋租赁关系的公民、法人或其他组织。在城市房屋拆迁中，承租人可理解为与被拆迁人有房屋租赁关系的公民、法人或其他组织。事实上，有的地方就是这样规定的，如杭州市人大颁布的《杭州市城市房屋拆迁管理条例》(2002年5月8日起施行)第四条第三款规定：“本条例所称房屋承租人，是指与被拆迁人具有租赁关系的单位或个人。”但有的地方如哈尔滨市政府颁布的《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》(2007年4月15日起施行)第四条第三款则规定：“本办法所称承租人是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位和个人。”上海市政府颁布的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(2001年11月1日起施行)、南京市政府颁布的《南京市城市房屋拆迁管理办法》(2004年2月1日起施行)等与哈尔滨的规定相同，都强调合法性。这就带来一个问题，即《拆迁条例》中所涉房屋租赁关系(以下简称租赁关系)是指事实上存在的租赁关系，还是指合法的租赁关系?抑或承租人的权利义务是否以其与被拆迁人存在着合法的租赁关系为前提?笔者以为要厘清这一问题就必须对租赁合同违法的原因及操作的可行性等进行分析。
首先，《合同法》第十条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。”、“根据法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。”《房地产管理法》第五十四条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”[iii]也就是说房屋租赁应当签定书面合同，口头形式和其他形式的房屋租赁合同是不符合法律规定形式的，即口头形式和其他形式的房屋租赁合同属于形式不合法的合同。但由于各种原因在实际生活中形成了一些口头形式的房屋租赁合同，如果将此类租赁关系的承租人排除在外显然侵犯了承租人的合法权益，不利于房屋拆迁纠纷的解决。
其次，如果租赁合同违反了地方法规、规章的规定或是违反了一些滞后的行政法规的规定，此时是否就对承租人不予补偿安置呢?如1983年国务院公布的《城市私有房屋管理条例》第二十二条规定：“机关、团体、部队、企业事业单位不得租用或变相租用城市私有房屋。如因特殊需要必须租用，须经县以上人民政府批准。”由此可见，未经县以上人民政府批准，机关、团体、部队、企业事业单位租用私房的合同无效，但这显然是与《合同法》等法律规定不一致的，而该条例直至2008年1月15日才被《国务院关于废止部分行政法规的决定》(国务院令第516号)予以废止。又如建设部于1995年颁布实施的《城市房屋租赁管理办法》第六条第一项规定“未依法取得房屋所有权证的”房屋不得出租，该办法目前仍在实施，但若依该办法将承租未依法取得房屋所有权证的承租人全部排斥在补偿安置范围外则显然不妥。因为当事人对房屋是否享有所有权与是否取得房屋所有权证是两码事，没有产权证，不等于当事人对房屋就没有所有权。《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”故对于当事人依法建造的房屋在“事实行为完成之日起，不动产物权即产生法律效力，无须先进行登记。”[iv]即不应把是否具有房屋所有权证作为评判房屋租赁合同是否合法的依据。从另一角度讲，就算租赁合同违反地方法规或规章的，也不能因此否定当事人享有的实体权利。
再次，从操作层面上看，将实体不合法的租赁关系排除在外难以操作。如果有生效法律文书确认租赁关系不合法尚可处置，若无相关生效法律文书时，则难以处置。从拆迁纠纷的处置程序来看，可分为三个阶段：第一个阶段是拆迁人、被拆迁人、承租人自行协商阶段，此时让当事人自行判别其租赁关系的合法性显然勉为其难;第二个阶段是拆迁行政主管部门主持调解及进行裁决阶段，而根据法律规定，合同是否违法无效，应当由仲裁机构或人民法院认定，拆迁行政主管部门是无权认定的;第三个阶段是复议诉讼阶段，但若当事人提起的是行政诉讼，则又涉及到民、行交叉的问题。
所以，只要没有生效法律文书确认租赁关系不合法，则均应将承租人列入拆迁补偿安置考虑的范围，即不应当将合法性作为租赁关系的必要条件。事实上，如果拆迁当事人对租赁关系的合法性有争议的，可以向仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。如果拆迁当事人申请仲裁或提起诉讼但尚未取得生效法律文书的、或拆迁行政主管部门认为租赁关系可能因侵害国家利益而导致无效的，则可参照《拆迁条例》第二十九条中关于产权有争议房屋的处置方法进行处理，所以将合法性作为租赁关系的前提条件实无必要。当然，这并不是说不合法租赁关系的承租人与合法租赁关系的承租人有同等的法律地位。笔者在这里所主张的是合法推定原则，即只要没有生效的法律文书确认其租赁关系不合法，就应当推定该租赁关系合法，只有这样才能充分保护承租人的合法权益。
在理解承租人概念时，还有三个问题应当予以注意：
第一，城市房屋拆迁中的承租人是否包括转租关系中的承租人?各地虽然对承租人的认识不一致，但在这一问题上却是高度的一致，即均将转租关系中的承租人排除在外。笔者认为将转租关系中的承租人排除在外是正确的。因为从实践来看，转租关系可分为两种：一种是经房屋所有权人认可的，另一种是未经房屋所有权人认可的。对前者而言，根据《合同法》第二百二十四条第一款的规定：“承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的租赁合同继续有效，第三人对租赁物造成损失的，承租人应当赔偿损失。”由于在此情况下，转租合同并不影响原来的租赁合同的效力，故只需对原承租人进行安置，而无须考虑转租关系中的承租人，若原承租人与转租关系中承租人有纠纷，则可另行通过民事诉讼等渠道解决。对于后者而言，根据《合同法》第二百二十四条第二款的规定：“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。”此时产权人可以解除合同，也可以按原租赁合同履行，无论在哪种情况下，都与转租合同中的承租人无关，故无须将转租关系中的承租人列入拆迁当事人范围。
第二，租赁关系的时点问题。由于在城市房屋拆迁评估等均以房屋拆迁许可证核发之日为基准日，对应于这一时点，租赁关系可分为三种，即在基准日前已经终结的租赁关系、在基准日未终结的租赁关系、在基准日后新形成的租赁关系。在基准日前已经终结的租赁关系的承租人不在拆迁补偿安置考虑范围内，这是显而易见的。同时由于《拆迁条例》第十二条明确规定：“拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：……(三)租赁房屋”[v]，所以在基准日后新形成租赁关系的承租人也不应列入拆迁考虑的范围。即只有在房屋拆迁许可证核发之前已经形成，至房屋拆迁许可证核发时未终结的租赁关系的承租人才是拆迁当事人。
第三，某些因历史原因形成的与被拆迁人没有租赁关系的房屋占用人可否归入承租人的范围?
这主要体现在落实私房改造退还政策时出现的一些问题。原城乡建设环境保护部颁布的《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》(〔85〕城住字87号)规定：“原属出租的房屋，只退产权，不负责腾退房屋。房管部门应协助住房与房主建立新的租赁关系，住户应向房主交纳租金，房主不得强撵住户搬家。”根据这一规定，在落实私房改造退还政策，实行的是只退产权，不退使用权，有的地方将其称为“带户发还”[vi]。这些承租人原来承租的是公房，但由于落实政策，将公房退还给私人，导致公房承租人变成了私房承租人，但其租金并不是租赁双方协商的，而是执行政府主管部门公布的标准租金[vii]。还有一部分原公房承租人并未与私房所有权人签定书面合同，有的甚至没有向私房所有权人缴纳租金，此种现象是因历史原因形成的，将其排除在外也不妥。客观地看：“由于长期实行住房实物分配制度，有许多房屋虽不符合房屋租赁的要件，但已形成了事实上的租赁。其表现为：(1)虽有租赁协议(或房屋分配单)，但没有租赁期限。……(2)虽没有租赁协议，但也定期交纳租金。……(3)既没有租赁协议，也不交租金(主要是历史遗留问题)。对这些事实租赁，在拆迁时应当按照租赁房屋的拆迁补偿安置原则进行安置。”[viii]这些房屋的承租人或占有使用人的共同特征是最初占用或使用被拆迁房屋时是合法的。所以笔者认为，天津市政府颁布的《天津市城市房屋拆迁管理规定》(2007年5月1日起施行)第四条第四款规定：“本规定所称房屋承租人，是指与被拆迁人具有房屋租赁关系的单位和个人，包括历史形成的、实际租用被拆迁人房屋的单位和个人。”是符合实际的。
至此，我们可以对承租人下一个完整的定义：城市房屋拆迁中的承租人是指与被拆迁人具有房屋租赁关系的单位和个人，包括因私房改造退还等历史形成的实际租用或占用被拆迁人房屋的单位和个人。
可以看出，这一定义的核心是承租人对被拆迁房屋享有合法的占有使用权。换言之，承租人是否能获得拆迁补偿安置的依据不是其与被拆迁人之间是否存在着合法的租赁合同，而是其对被拆迁房屋是否享有合法的占有使用权。从操作层面看，以承租人是否对被拆迁房屋享有合法使用权为标准要比以承租人是否与被拆迁人之间存在合法租赁关系要容易得多。首先，占有使用是一种事实状态，容易判别。其次，若不属合法占有使用，则由被拆迁人举证，这样就免除了承租人的举证责任，有利于保护承租人的合法权益。
