在城市房屋拆迁纠纷案例中，对于公民依法所享有的土地使用权是否应当给予适当的补偿，实践中有不同的认识，对此主要有两种观点：一种认为城市房屋拆迁管理条例中没有规定对土地使用权给予补偿，所以不应补偿。另一种认为土地使用权同样属于公民的私有财产权，具有相当的经济价值，应当给予适当的补偿。
笔者同意第二种观点。试分析如下：
一、学理基础
我国实行的土地所有制是城市土地国家所有，城郊和农村土地集体所有。房屋所有人只享有土地使用权而没有所有权，房屋所有权和土地使用权是互相分离的。土地使用与土地占有存在着密切的联系，占有是前提，使用或收益是目的，土地占有权是对土地的实际控制权，它是行使土地所有权和使用权的基础。另外，有权利就应有救济，有损失就应有补偿，这是一条最基本的法律原则，既然法律赋予被拆迁人享有土地使用权，就应该对该权利的行使提供保障和救济，土地使用权受到侵害，应给予补偿。
二、立法依据
（一）宪法层面
2004年3月14日全国人大通过了新的宪法修正案，明确规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”从而为实践中大量的征收（用）、拆迁、补偿等纠纷的解决在宪法层面上提供了切实的制度保障。
（二）法律层面
土地管理法第五十八条规定：“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）、（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”可以说，土地管理法从法律上为房屋拆迁中的土地使用权人设定了享有补偿的权利，拆迁人在拆迁中应当按照法律的规定对被拆迁人的土地使用权予以补偿。
（三）法规层面
城市房屋拆迁管理条例第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”要正确解读这一条，关键是要弄清“等因素”所包含的内容，既然货币补偿的金额以“房地产市场评估价”来确定，则能够影响被拆迁房屋的市场价的因素均应被列入。那么，在房地产评估时，不但要考虑房屋本身，还要考虑房屋占用的土地和被拆迁人拥有的其他土地使用权及相应的附属设施。因此，“等因素”也应当包括对被拆迁房屋的价值产生重要影响的土地使用权。
此外，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”有些地方立法对此也有明确的规定，如《陕西省城市房屋拆迁补偿管理条例》第二十一条规定：“被拆迁人依法享有土地使用权的院落，其未计入货币补偿基准价格给予补偿的，拆迁人应当按照市、县人民政府规定的标准对被拆迁人给予补偿。”
三、法律思考
房屋拆迁意味着公民私有财产权和居住权的丧失，在旧城换新颜、陋室改新居的同时，因房屋拆迁产生的社会矛盾也不断涌现，由此给维护社会稳定造成了一定的难题。事实上，因房屋拆迁产生的矛盾在很大程度上源于补偿费用达不成一致，而其中最富争议的问题之一就是公民的土地使用权得不到应有的补偿。笔者建议从以下方面加以解决：
（一）相关的行政法规和地方性法规应明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。
当前城市房屋拆迁活动的最高层次的规范性依据是2001年11月国务院修订实施的城市房屋拆迁管理条例，但该条例并未明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。而各地方政府所制定的规范性文件在拆迁补偿方面一般也只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为考虑因素，很少有考虑土地使用权的补偿，这就为一些拆迁人对被拆迁人的土地使用权不予补偿提供了借口。
因此，建议有关机关尽快对有关拆迁的行政法规和地方性立法进行一次全面的审查，按照宪法和法律的要求进一步规范和完善。
（二）制定相关的土地使用权补偿的具体操作标准。
在规定被拆迁人对土地享有补偿权的同时，有必要确定补偿的具体操作标准。要充分考虑土地具体使用的方式不同会给被拆迁人带来不同的经济利益，因此，可以参照有关土地征收补偿政策，在对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估的同时，应结合房屋的具体用途和土地使用的特殊情况（如停车场等）适当予以增加，以切实维护被拆迁人的合法财产权。
另外，司法机关以个案审理的方式，解决房屋拆迁各方当事人之间因补偿安置等问题所产生的争议。任何人认为自己的合法权利被非法剥夺、受到限制、侵害或减损的，都应有权诉请司法机关依照法定程序进行审查并作出最终裁判。
葛少华 孟会玲
