经过多年的城镇住房改革，货币化住房分配、市场化和社会化供给体系已大体建立。在取得一定成绩的基础上，居民住房困难的矛盾仍然相当尖锐。一个重要的原因就是我们过度强调市场化，忽视了住房保障体系的建立。目前，我国94％的住房开发为商品房，“经济适用房”只占6％，其性质却是微利商品房；而廉租房制度尚没有真正建立起来。我国2005年居民住房私有率已经达到72．8％，大大超过英美等发达国家，可能是世界最高。“居者有其屋”是否是每个家庭都有自己的产权房?中国的住房市场化是否走的太快?住房保障政策模式如何选择?要回答这些问题需要我们思考住房保障的演进规律，找准中国所处的阶段。
一、住房市场化并不等于政府退出住房保障
各国在住房保障政策的措施上存在差异，对干预市场的范围和方式存在不同的选择。但是，住房保障政策的出发点具有共性，住房保障政策在目标、社会经济背景、演变过程上具有共同的规律。在市场机制中，市场机制能够提供效率，但是，稳定和公平需要住房保障政策来实现。“人人享有适当住房”，这不仅是经济问题，也是社会问题。对于大量的中低收入家庭，基本居住需求与收入水平之间往往有巨大的鸿沟。在衣食住行中，住房是最受支付能力限制的一项。因此，世界各国政府无一例外，都在不同程度上为中低收入阶层解决住房问题提供帮助，满足居民的基本居住需求，保障居民的基本生活需要。
随着经济社会发展，居民生活水平提高，在现代社会，住房的建设和分配基本可以由市场调节来完成，已经不再是政府的职能，政府直接干预等手段越来越少。但是，并不是说政府可以完全退出。美国是市场化程度最高的国家之一，然而，每届政府都会有新的住房保障政策出台，如扩大房屋抵押贷款保险、提供低租金公房、提供低利息建房贷款、提供房租补贴、帮助低收入家庭获得房屋所有权，提供妇女和儿童住房补贴、消除贫民窟、对国内外移民和非法移民的住房问题进行照顾等，其住房补助是政府社会保障的一个基本内容。20世纪90年代，美国社会保障支出占联邦预算的一半以上，其中住房补助占财政拨款的 2．2％--2．5％。
二、控租——公共住房——需求补贴，构成了住房保障政策演进的主线
住房保障具有动态阶段性发展的规律。各国的住房保障政策尽管多种多样，如控租、公共住房、住房补贴、购房减税、贴息贷款、住房公积金制度等，但是，控租、公共住房和需求补贴都是构成住房保障政策模式的主线，任何一个国家、在任何时期的住房保障政策都可归结为这三种模式中的一种，或者三种模式的结合。可以说，这三种模式是现代社会住房保障政策的过去、现在和未来。
1．控租是最早的住房保障政策模式
控租也就是租金管制，是指通过立法对各类房租 (政府公有或私有)，特别是对低档住房的租金加以限制。具体做法一是由政府投资建造住房，建成的公共住房以低于市价的租金出租给居民；二是对私房出租采取限制政策，私房出租的价格限制在出租者只能获得微利的幅度之内。这种模式现在各国已经较少运用。
2．公共住房供应是目前运用最多的住房保障政策模式
如美国的可承受住房、英国的议会住房、日本的公营住房、新加坡的组屋、我国的经济适用房、安居房等。这些公共住房都是针对特定的困难群体建造的。它有两种形式：一种是国家投资建设国有住宅，低租金出租给低收入家庭。这种形式从需求角度也可看作租金控制模式，从供给模式可看作公共住房。二战后的英国、法国、德国、美国、瑞典、荷兰等国家兴建了大批公共住房供低收入居民租用。另一种是国家提供土地、贷款税收优惠或资金，支持住房合作社等团体开发建设住宅成为集体所有的公共住房，如瑞典的公益住房、法国的社会住房、英国的公共住房、日本的地方政府住房等都属于集体所有。
3．需求补贴是住房保障政策模式的发展方向
住房补贴可分为面向住房供应方的补贴和面向需求方的补贴。住房供给补贴主要包括对低租金公共住房的建设和运行补贴以及向低收入家庭出租私有住房的供应补贴。住房需求补贴包括给租房者的房租补贴和对于购买自有家庭的税收、利息减免。需求补贴以美国为最典型。美国于1965年开始实施房租补贴，由联邦政府直接拨款补贴给建房者，补贴额为租户收入的25％与市场价格租金的差额。1974年开始，美国开始实施住房券政策，政府发给低收入者用于领取住房补贴的凭证。持券人可以根据自己的职业特点，自由选择居住地，只需缴纳不超过自己收入30％的房租，不足部分由政府负责支付。另外，美国百年来的税收、金融等手段，构成了住房需求补贴的重要载体。
中国的公房出租和出售、经济适用房、廉租房、住房公积金等制度，与各国和地区住房保障政策及其演变有着惊人的相似。在改革开放之前，城镇居民的住房由单位分配，公房实行低租金和住房补贴制度，住房保障面向全部企事业单位的职工。到目前为止，低租金的公房在全国一些省市仍占有相当的比例，这和发达国家早期的控租制度类似。实施房改以来，有增资提租等关于公房租金的改革方案，其标准也未完全采用市场租金，而是采用了成本租金、标准租金等方案，也可归为控租政策的范畴。城镇住房政策实行商品化、货币化之后相当长一段时期，我们发现住房保障政策是个薄弱环节。于是，各地近年来大面积兴建经济适用房。和世界各国的公共住房一样，经济适用房不可避免地会出现诸多问题。中国吸取了新加坡的住房公积金制度来保障职工的居住，从目前来看起到的效果还比较有限。廉租房有实物配租和货币配租两种形式，覆盖面还比较窄，和国外目前的租金优惠制度类似，可能会成为今后住房保障的重要形式之一。
三、各种模式并没有优劣之分，都是不同条件的产物
1．效率与公平并不矛盾
效率与公平是住房保障政策面临的两难。常有论著将这两条作为评价住房保障政策成效的标准。一些学者认为，住房保障制度是从注重公平向注重效率演进的，认为实物形式的住房保障不如住房补贴。“经济适用房不如租金补贴”(董藩，2004)。“真正可以帮助穷人、低收入者有效的做法不是名目繁多的项目，而是给予低收入者直接的援助。有效的简洁的做法，不是关于房屋供给本身的各种各样的规定，也不是经济适用房、廉租房建设的问题，而是直接给穷人房屋补贴，用房屋券的问题，给予他们援助”(周为民，2004)。[page]
“租金补贴的确比公共住房和控租模式更具有效率”(钱瑛瑛)。控租模式和公共住房模式都是以公平为主要目标的住房保障政策，租金补贴模式在强调公平的同时追求效率。美国的租金补贴标准相当明确，对房租超过30％家庭收入的居民进行补贴，“授人以鱼”；对中等收入家庭则不进行直接补贴，而是在金融、税收给于优惠，“授人以渔”。这样既不破坏市场机制的效率，又弥补了市场解决居民住房特别是低收入家庭住房困难的缺陷。
公平分为两种，一是绝对公平，二是机会公平，机会公平也就带来了效率。效率和机会公平并不等于绝对公平，绝对公平在市场机制中是做不到的。但绝对公平是任何一个社会都不得不适当考虑的，要保障居民的基本生活需求，这是社会稳定的基础，也就是说，住房体制中的绝对公平必须有适当的考虑。
保证适当的绝对公平靠租金补贴是不够的，必须要一定数量的实物保障。不仅价格要管制，品种、数量、生产领域的户型、面积、监控、质量、统筹分配等等都要有严格管制。这种管制是基本不考虑经济效率的，是为绝对公平服务的，这就是居民的基本生活需求。这是政府必须投入的绝对公平底线，只不过这个底线在不断变化。
2．各种模式具有各自的社会经济动因
从控租到公共住房，再到需求补贴，住房保障政策模式的这种演变是基于社会背景等外部条件的变化。一是，社会结构双金字塔型向橄榄型转变，二是住房短缺已经比较缓和。双金字塔型的社会结构是指小部分人拥有大部分财富，而大部分人拥有少量财富，人数上的金字塔和财富占有上的倒金字塔结构。双金字塔结构要求保障面上浮，并将中等收入家庭列入保障对象。而橄榄型结构是中等发达国家以上水平的社会结构，社会财富和中等收入家庭是社会的主流。中等收入家庭在橄榄型社会中的支付能力与住房价格的差距不大，已没有大规模提供公共住房的意义。住房保障模式与住房短缺状况也密切相关。一般在住房严重短缺时期，政府直接参与公共住房的生产、流通、分配，有利于刺激消费，加快住房建设；而当住房比较缓和的时期，租金补贴的模式更有利于市场机制的发挥。如果在住房严重短缺时期实行租金补贴，支付能力与房价的巨大鸿沟，将使中低收入家庭难以购房，难以达到住房保障的目的。如果住房短缺已经解决，就需要在效率和公平上发挥市场机制。
控租模式产生的背景是城市化加速。英美等国控租政策取消的背景，实质是城市化速度的放慢和稳定，中低收入阶层住房短缺和租金高企矛盾缓解，政府面临压力日益减轻。美国取消25％控租条款的条件，是市场化租金不超过低收入家庭收入的30％。
公共住房出现的背景往往是在住房短缺阶段，或西方社会结构重构的特殊时期，包括战后恢复重组、从农业社会向工业社会的转变、新型福利国家政策的扩展以及劳动力和资本的重新分布等，当自由的住房市场无法满足某些特定社会群体的住房需求，而这些群体对社会稳定和经济发展具有重要意义时，往往就会出现这种公共住房的大量型供应方式。一般在渡过住房短缺阶段后，必然会改变大规模政府兴建的做法：保留公共住房的国家和地区，政府也会尽量发挥非营利组织的功能，让其承担兴建公共住房的责任。
需求补贴以“补人头”为主，是理想化的模式。一是所有居民享有机会公平，二是对特定人群的特定政策逐渐精细化。这将是各国住房保障的发展趋势。但是，精细化的政策需要前提条件，除了上述的条件，还要有完善的收入、资产、信用诚信备案，中国目前的条件还很不成熟。
3．住房保障政策模式的转变，并不意味着对前一模式的否定
控租模式的缺点很早就被社会各界所诟病，但是各国让其存在了相当长的时间。控租模式存在的理由在于住房短缺和城市化的现象并不是短期内能够消失的。而在美国，控租的取舍和力度，掌握在地方议会手中。在通货膨胀时期控租显得格外重要。公共住房是政府直接干预较深的模式，在住房短缺解决后，已经可以取消，但是经过20世纪80年代以来的“住房私有化”浪潮后，英国仍有34％的公房。美国在实行以需求补贴为主的住房保障政策模式后，也仍有一部分公共住房。目前，美国的政府投资主要以税收减免、利息补贴、租金补贴等货币形式，其公共住房建设投资约占1％。但是，欧洲国家基本还保持占GDP5％的公共住房建设投资。
社会结构和住房短缺的改变只是比例的变化，住房保障模式的改变也只能是比例多少的改变。保障对象的住房支付能力仍是千差万别的，住房保障水平最好是有层次性。因为住房保障模式一旦建立，往往就不会取消，对每一类居民的保障方式量体裁衣，有利·于节约财政支出，体现公平。
买房是改善居住条件的途径，租房也是一条途径。从发达国家来看，长期租房的家庭也非常多。经过 20世纪80年代以来的“住房私有化”浪潮后，英国仍有34％的公房；美国也有30％左右的家庭通过市场租屋来解决住房问题。要保证居民收入不超过25％用于居住(根据美国、瑞典等国家的经验，最高约30％)，超过这一标准的，就要考虑采用租赁等方式。我国有必要转变消费观念，摒弃“一步到位”。当然，改善置业传代的传统观念，还要完善税收激励、租金补贴等机制。
4．各种住房保障手段呈现多层次发展
任何一项住房保障政策模式，都需要采用一定的手段或者说政策工具来实现。经济政策的手段主要有财政手段、金融手段、直接控制、制度约束四种，这也是实施住房保障政策的主要手段。直接控制是以行政或立法的方式对经济活动进行直接干预，主要有价格管制、非价格管制、投资约束及进出口限制等。早期的住房保障政策往往以直接控制以主，控租模式主要以直接控制手段来实现。现代社会的住房保障政策中，手段呈现立体化组合的特点，多种手段相互配合、综合考虑、统筹安排。对中低收入家庭住房补贴，需要财政、金融等手段的配合，可能涉及购房后个人所得税的减免、利率的抵扣。对公共住房的开发，可能涉及土地税收、房产税、契税、增值税以及所得税的优惠、贷款利率减免、利润担保等。多数国家采取税收减免、利率优惠等政策，鼓励个人储蓄和通过抵押贷款购房。通过中介金融机构，将量小分散、期限短暂的资金转换为数量较大、期限较长的住房资金。同时，金融机构也管理政府对中、低收入家庭建房的预算拨款和购房补贴等资助资金。各种模式、手段构成的多层次体系已经使一些住房保障制度成熟的国家难以区分是何种类型。[page]
四、我国要发展多层次住房保障的历史阶段
根据马克·博立特的分类，一般来说，住宅产业发展需要经历数量型发展阶段、增量与质量并重发展阶段、总体水平发展阶段。
1．数量型发展阶段。这一阶段中低收入家庭没有能力解决住房，住房短缺成为普遍的社会问题。政府出面必不可少，包括拨款公建或扶持社会建房。此时，恩格尔指数一般在 30以上，住房消费支出比重在10％以下。
2．增量与质量并重发展阶段。在此阶段，政府凶势利导，鼓励私人投资建房和购房，逐步进行住宅投资机制的转换，政府用于住宅产业的各种资金相应减少，逐渐理顺住宅需求机制，实现住宅投资的良性循环。这时，恩格尔指数降低到30以下，住房消费支出比重在15％左右。
3．注重居住环境总体水平发展阶段。这时，恩格尔指数下降到25左右，住房消费支出比重在20％以上。
中国目前的恩格尔系数约在36％左右(2005年)，居住支出比重约在13％左右(2005年CPI中权重)。从表二中可知，客观条件上仍处于增量与质量并重发展阶段。而这一阶段的美国，恰好是控租、公共住房、需求补贴同时大量存在的年代。我国要发展多层次住房保障也是符合历史阶段的。
中国当前以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了主要作用，但还存在很多问题。而这不是货币化补贴就可以解决的，经济适用房、廉租房、限价房等保障产品的各自功能需要重新划分与界定。从中国所处的社会经济阶段考虑，实物形态的保障住房可能还需要长期建设。
中国房地产
