李迅：大家好！我个人偏重于宏观方面的城市规划，而五合呢更偏重于中观和微观方面的规划。我今天主要讲一下城市总体规划面临的挑战与对策，然后结合天津市城市总体规划交流一下。交流过程当中大家如果有什么问题，可以随时提问，可以互相交流沟通。
我先首先说一下，我们国家现行的城市规划，从层面上来说，我给大家总结了一下，主要有四个方面：第一是全国城镇体系规划。第二是省一级、省的自治区，也要做城镇体系规划。第三个层面是市级城市的总体规划，这个市包括直辖市、副省级市、地级市、县级市、建制镇，我们国家现在的规矩是把镇放在城市当中。第四个层面是城市详细规划。详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规。关于城市设计大家觉得应该贯穿到整个城市规划的全过程，在第三个，第四个层面都应该有城市设计。这是国家现行的城市规划体系所归纳的。最近城市规划法重新修编，我们国家的城市规划编制体系有可能有所改变。将来除了全国城镇规划、省、市的城市规划，还要把镇单独列出来作为第四个层面的规划，再下来是村镇的规划，现在村镇的规划也越来越重视，比如说周庄。
今天我想与大家的交流分为四个部分。第一部分是新一轮的城市总体规划修编背景。第二部分城市总体规划编制工作的基本要求。第三部分结合天津城市总体规划的重点内容。第四部分需要继续探讨的若干问题。
第一部分新一轮城市总体修编的背景。首先就是我们国家提出新的发展目标，党的十六大提出全面健康小康社会的目标，城市发展的目标需要适应新要求。大家知道，现在我们国家的城市发展非常的快，有人说全世界现在一半的施工力量在中国。中国现在确实缺钢材、煤炭。说世界上能够找到城市脚手架的，除了中国以外很难在国外找到，在休斯敦听说只看到三部脚手架。我觉得除了德国的柏林有一些大规模的兴建以外，其他的城市都很少有大兴土木的现象。而中国到处都是，可见现在中国的基建量非常的大，可以说是日新月异。最近我们接待一个埃塞俄比亚的城市规划培训，我们安排他看了北京、天津和深圳。当时他说北京是其从小梦寐以求的地方，终于实现了梦，他觉得北京非常好。然后到深圳看了以后，他不知道中国有这么一个深圳，而且经常20多年，一个小渔村由3万人口发展到700多的万人。人均GDP超过了4000多美金，绿化和气侯也非常的好。所以他说深圳是中国的NOM1.。他非常惊讶中国的发展这么快。一般的城市发展的GDP的速度都在两位数以上。
另外一个背景是十六届三中全会提出树立和全面落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，提出“五个统筹”的要求。我们现在出现了很多问题，有长有短，经济发展当然是长，但是有相当程度的短处。城市发展快，农村发展慢。所以这次埃塞俄比亚兄弟来了以后，当然我们给他看的都是最好的，像北京、天津、深圳，后来他们就说中国是一个发达国家，不是一个发展中国家。然后我们给他讲，培训是45天，现在才15天，以后给安排到西部地方。所以差距是很大的，对他们来说及深圳是一个梦，50年或者100年才能实现。可能经过努力若干年也是能够达到的，比如包头，包头的城市建筑还是可以的，但是包头的经济发展与东部地区比起来，就差远了。这也就是说地区发展的不平衡。中国的人均收入差别非常大，吉米系数是判断一个国家贫困或者富裕的一个重要指标，中国现在的这个报道数字，可以看出中国的财富不均匀，积累不均匀。另外是环境问题，交通问题等。现在中国得癌症的病人越来越多，这个不能不说跟环境污染有关系，所以做什么事情都要付出代。经济发展这么快，必然损害资源丧失，生态环境的破坏等等。人是高等动物，动物过去都是爬行的，人现在是直立行走了，直立行走肯定也有代价。比如说现在为什么心血管病、肥胖、血糖高、心脏病等，这都是直立行走的代价。经济发展就是为发展，为什么要赚钱？变成赚钱机器了，每天晚上加班，不好好休息，就是为了挣钱，其实也是为了更好的生活。所以提出以人为本的概念，我们现在开始要大家休假，每年不休假考核要扣分。[page]
天津的发展也是这样。现在国家开始做11－5的发展规划，今年已经启动。这个表（见表）表示北京和天津雄心勃勃的发展计划，天津还要想超过北京。我想北京不一定在经济指标上与其他城市去较量，现在GDP最高的是上海，第二位前两年是北京，第三位是广州，第四位是深圳。但是每年的国民经济的报报表，从来都是北京报了以后，广州才报，其实广州已经超过了北京。实际上北京作为我们国家的政治中心，文化中心，一定在经济指标还要与其他城市比，这个已经是国际性城市。天津最近又在策划滨海新区，滨海新区的出发点是在学深圳、浦东。因为我们国家经济发展很重要靠新区发展，靠特区发展，靠开发区的发展。最早开发的是四个特区，后来是五个特区，还有就是四个开发城市，现在是全面开放。天津好像慢一点，天津好像没有太多可提的东西。现在设想新区的发展，这个是国家做的重要批示，规划和建设好天津的滨海新区，不仅关系天津的长远发展，而且对振兴渤海区经济还有重要作用，为天津的发展确立更高的目标。一个地区都要有目标才行。天津这一轮的总体规划原来是99年上报，对天津市建设发挥了引导和控制性作用。在实施的当中，这是原来2000年的规划，现在很多都突破了，天津市人均国民经济总产值已经突破了3000美金，全国人均是1000美金，深圳现在已经达到了5000美金，但是深圳有一个虚的地方，就是他有很多没有户口的打工者，这一块他们没有算进去。
所以呢，针对天津来说，新一轮城市总体规划的背景就是：第一个是实现城市经济社会更高层次上，需要更大范围的协调发展。按照现在城市的发展，越来越区域化，高速公路通了以后，时空的距离一下子就缩短了。我们经常会提出城市的概念，什么叫城市的概念呢？判断一个城市有三个定义，一个叫实体定义的概念，就是只要看见有楼房，又是层次的楼房，然后主要的就是基础设施覆盖，有城市景观。这就是城市的实体定义的概念。第二是行政定义，就是把这个地方一划，界限起来。现在出现了第三个功能地域概念，就是只要一天之内从居住地到就业点来一个来回，就认为这是在一个城市里面。比如说在国外，上下班的距离非常的远，一百公里，两百公里，当天来回他们就当做一个城市。这就是功能性定义，现在看来，北京和天津有可能成为一个城市，上海、南京、无锡、常州也可以是一个城市。将来香港、东莞、深圳、广州有了磁悬浮列车以后，一个小时就能到，它可以认为是一个城市。
另外对天津来讲，现在确定的2010年城市建设部分指标已经突破了。还有一个是城镇发展出现了新的割据，加上一批重大技术基础设施和产业项目建设，需要调整和开辟新的发展空间。最近都在进行钢铁上市化，北京市高校准备搬迁到唐山去。那么燕山石化对北京来讲，也是一个污染。将来石油油价上涨，中国是仅次于美国的第二大石油进口国，现在就要上一大批炼油的项目。这些项目在天津考虑的特别好，天津的面积比北京小，但是比较而言，北京的平原面积比天津的要少。所以一些大型的制造业、第二产业，都到天津其了。北京搞什么？北京搞高端的服务业，第三产业或者是第二产业当中的高新技术产业。
上面是我们对新一轮的成化总体规划修编的大背景作了一个交流。国家在飞速的发展，发展的过程中出现了一系列的问题，发展的不平衡，发展的代价，这就是规划为什么要提出的一个大背景。我们下面谈一下第二部分，做城市总体规划编制工作的基本要求。
一个是对市场经济新形势的解读，就是我们做这个规划，特别是做总体规划，一定对整个国家的新形势转型有很好的认识。在市场经济条件下，有哪些新的情况呢？一个就是宪法修正案，大家知道去年3月份的人大会议，对我们国家的宪法进行了一次修正，这个法里面去年3月14日通过的，第20条里面提到的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行征用”，现在改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征收或者征用并给以补偿”，这是对土地的征用做的修订。第21条“国家保护个体经济、私营经济和私营经济的合法权利和义务，国家对个体经济、私营经济实行领导、监督和管理”，现在改为“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和义务，国家鼓励引导非公有经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。与我们规划有关的还有第22条，调整后是“公民的合法的私有财产不受侵犯，国家为了公共利益的需要，依照法律规定对公民的私有财产进行征收和征用并给以补偿”。我们规划人员在搞设计的时候，一般都不会重视这个内容。它提到了有什么变化，一个就是对人权的保护，对个人权利的保护。过去从来没有说过。我们过去说国家保护公民合法收入和储蓄，收入、固定资产、流动资金只要是依法的活动节要保护。现在改成说不受侵犯，不能随便抢夺、剥夺。这个就对个人的权利，特别是财产、私有私有财产的保护，包括土地的保护。过去对土地就是征用，现在是为了公共利益对土地进行征收或者征用并给以补偿。另外是鼓励私营经济，非公有经济的发展。第二点是科学的发展观，这是对城市规划目标的再认识。前面是法修正案，对城市规划权力的再认识，城市规划是政府行为。另外就是政府职能的转变，对城市规划属性的再认识。[page]
法律做了一个规定以后，规划实际上是一个国家权力的象征，是一种行政的手段，过去的规划管制是对依附于土地之上的所有公有和私有财产权力的限制和制约。过去就是不能干这样，不能干那个，要依法就进行纠正，要在执法上干预。所以说过去城市规划是限制和制约。现在法制调整是保护私有财产和公有财产权力享有同等的公平。规划相应的是什么呢？规划相应就是“非公共利益需要，不能对私有财产权进行侵害”，就是说你不能随便拆我房子，不能说拆迁就才拆迁了，宪法有规定，是公共利益需要的才可以拆迁，并给与补偿。如果“因为公共利益需要”，比如说要开路，“应该减少对私有财产进行侵害”。后面我们把这个归结为：相应的规划上面，指导思想上面要有所改变，要将科学发展观作为规划编制的指导思想。相应的规划的编制内容要进行调整，规划要根据“五个统筹”要求调整规划的编制内容。然后在城市进行规划的时候，要考虑城市运营成本，要考虑经济危机的规律。方法呢还要进一步研究改进。同时，规划要适应管理的需要。
同时，对政府而言，规划实际上就是政府行为。我们搞城市规划、设计，实际上是为政府服务的。当然现在也有企业行为的，但是他也需要政府的审批，最后的许可是由政府定的。所以在市场经济条件下，政府职能究竟该怎么样？在党中央的文件里关于政府职能提出了四点：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。相应的规划层面的政府的职能，必须由“有所不为”到“为所必为”，就是说政府的不必要去做每一件事，可以让市场去做，但是必须要做的就一定要作了，像公共安全的。因为市场经济讲竞争，追求利益最大化，不会考虑整个的社会公益。然后是由“审批干预”到“扶贫帮弱”。要由“为国有经济服务的倾向”到“为所有经济成分服务的倾向”。要从“封闭”到“开放”。要“以速度增长为主”到“统筹兼顾”，还要社会发展，社会服务，环境保护。要由“行为自由政府”到“行为规范法制”，过去政府想怎么做就怎么做，自由程度很大，现在也是如此。
那么城市规划在新形势下，其本质是什么呢？城市规划过去有三种属性：一是它是一门科学，是多学科的科学。一种是公共政策。另外是一项社会活动。新形势下对城市规划本质的解读，重点要放在公共政策的属性上。其其他的属性还是存在的，我们现在更多的是关注公共政策。做出来的东西，看起来是一个新的东西，实际上一种政策，是在安排整个城市的生活，安排城市的经济活动。比如说拆迁，就是把原来的搬迁走了，或者还回迁到原处，如果不考虑的话就搬到回龙观去，那个地方刚开始还行，现在交通是一塌糊涂，根本不配套，上下班路上堵的很长。其实最好的交通是没有车，这个是靠规划来实施的。
那么基于公共政策定位下的城市总体规划编制的探索有几个方面：首先是在思维与工作的方式上的变化，按照“五个统筹，可持续发展”的要求。在规划编制的内容与重点上也有的变化，更多关注基础设施和公共服务，不是关注工业、商业、房地产。更多地关心居民的生活质量的提高，更多地重视资源管理与保护，资源不仅仅只是开发，还要讲保护。所以我们说要关心红线、蓝线、绿线、紫线、黄线。我们知道，红线道路法定的界限，蓝线就是水线，绿线是绿地，紫线就是名城，需要保护的资源。黄线有几种解法，其中一条代表公交。而且要重视规划的严格实施。另外，在规划的制定程序上也有了变化，第一个强化公众参与，这是社会行为，那么为什么要强化公众参与呢？本来政府是代表老百姓的，但是现在政府也有了自身的利益，因为政府要换届，换届就要提拔，那么就要在换届之时，在业内作出成绩来，所以就有了很多的形象工程，标志性工程。另外在市场经济的条件下，投资的主体多元化了，政府可以进行投资，私人可以进行投资，非公有制经济也可以进行投资，这样利益就多元化了。利益多元化以后，怎么达成共识？并不表示政府就一定是有道理的，所以要强化公众参与。包括规划部门也一样，规划部门本来代表政府，但是现在也是有偿服务，其收费也是按照面积、人口规模，也谈经济效益，当然是越多越好，这也就说规划部门也有自己的私利。那么这也需要强化公众的参与程序，强化企业调整和修整工作的制定程序。[page]
城市总体规划编制工作基本的指导思想呢，一个就是要突出城市总体规划的综合性、前瞻性、战略性。另外一个是要改变城市最体规划仅仅作为城市建设的技术性文件的做法，转变为城市发展的公共政策。然后呢要改变以往开发建设项目布局为重点的规划编制和实施办法，过渡到注重保护与合理利用各种资源，强化间管理的编制办法。对资源不仅要利用，还要进行保护。我们知道，在城市里面，资源很多，空地也是资源，绿地也是资源，甚至是阳光。现在我们经常会碰到这种情况，就是居民告规划局，告政府，争阳光的权利，所以阳光也是资源。另外要改变总体规划只研究和编制规划区范围内的编制办法，转变为兼顾城乡协调发展的空间政策，加强城市总体规划的城乡统筹和区域统筹的协调作用。搞整体规划要考虑区域性的，搞详细规划要考虑到总体，当搞一个城市的规划时要考虑周边地区，然后搞建筑单体的时候，也要考虑周边的情况。第五点，要坚持因地制宜，分类指导的原则。我们国家太大，情况很复杂，总体规划也一样，其深度、内容可能不一样，所以要区分开来。
城市总体规划编制工作的基本要求，总结为以下十三点。（一）完善城市总体规划编制的组织形式。北京去年做的城市规划，有一些做法做这个总结的时候，“政府组织，专家领衔，部门合作，公众参与，科学决策，依法办事”这样一个组织方式。“政府组织”强调总体规划也是政府行为，所以委托一个具体知名的机构来编制，实际上呢组织工作，负责的还是政府。“专家领衔”就是都是由专家来挑头。（二）认真做好修编的前期论证，组织大城市空间发展战略研究。（三）加强城市总体规划的城乡统筹和区域统筹的内容。（四）加强城市总体规划与土地利用总体规划的相互协调。（五）科学合理地确定城市规划，节约使用土地。（六）突出规划的控制性作用，进一步明确强制性内容。强制性是总体规划的一个特点。（七）加强交通规划研究，保障公共交通路线。（八）强化经济建设规划，注重近期建设项目的实施。（九）重点解决好水资源利用、能源利用、环境保护、城市防灾等涉及城市可持续发展的公共利益，公共安全的市政工程。（十）注重历史文化名城规划和风景名胜区保护规划。（十一）加强资源环境，生态结构性能、绿地的保护。（十二）确保城市公共安全设施用地，加强防灾用地体系建设。（十三）明确规划规划区的内区域管制工作。
下面我们进入第三部分内容，天津市城市总体规划的重点内容。首先把编制做一个交流。这是一个框架，（见图）第一步就是刚才我们说到的城市空间发展战略研究，研究要与规划结合起来，这也是现主持人：这位是李副院长，大家欢迎他为我们做报告。（热烈掌声）
代城市规划的一个特点。另外城市规划有需要特点，比如说区域性规划。真正的城市规划是区域规划。现在的城市规划要做好的话，一定要与研究结合。第二步，作完研究以外，是城市总体规划的纲要。做完纲要才能体现出规划方案的效果。天津的基本情况：天津全市面积现在是11988公里，比北京稍微小一点，比上海大。人口大约1000万左右，外来人口比较少，大概有88万人。现在GDP超过1400多一点。天津市的总规是在2003年8月做的，开始要的就是城市间发展战略的研究，与北京和广州的做法是一样的。主要研究城市定位、发展目标、空间布局和重大基础设施等关乎城市未来发展的战略问题。当时做的时候是三家做的，清华大学、中国城市规划设计研究院和天津市城市规划设计研究院。三家设计单位到各委办局和区县进行了调研和座谈，推动分析国内外港口大都市发展的理论和实践，结合天津市的发展条件和发展水平，提出各自研究的方案。港口发展理论有这么一个规律，港口城市河口港由上游逐渐地向下游，往海口方向移动。伦敦的波科尔原来是码头区，现在是金融区，它是一个城市复兴，过去就是一个港口，现在港口逐渐往外移，然后逐渐形成金融。上海也是如此，上海原来是在黄埔江面上，后来逐渐往五村口方向走，最近跑到浙江去了，也是往外海转移。广州也是，原来在皇甫港，现在往南沙、珠江口方向去了。所以这是一个趋势。天津也是如此，将来由天津市区往唐州口。唐州的那个开发区现在在我们国家14个开发区中，还是比较好的。[page]
在做天津的规划编制的时候，注意以下几条：一个是保持规划的延续性，就是说不能把原来的规划全部推翻，重起炉灶。城市规划有一种惯性，做完了以后，要改的话在原来的基础上改。最近我们做了一个山东东营的总体规划，东营是一个石油城市，我们去看了看，就发现，规划所起的作用还是有惯性的。在这个城市里面出现了一条斜路，一般的平原城市，要么是东西方向高，要么是南北方向高。而出现了一斜路，这个原因是这样的：当初89年我们第一个做总体规划的时候，要从德州到龙口建一条铁路，线路是南北方向，车站设的也是南北方向，城市正好在铁路的东侧。为了实现一个大的城市设计要从总体规划开始进行，当时就觉得要进行轴对称。怎么进行轴对称呢？东西方向有一条主轴，铁路是南北方向，以这个站为主轴，搞了几条斜路和环路，都是以这个轴为圆心。过了四、五年以后，铁路改线，不是南北这样走了，而是这样走了，这条斜路就借出来了，到了下面就这样，本来应该是这样的，铁路不来了，站也不来了，站可以跑到这里了。现在下面这条铁路还建吗？因为上面这条主轴已经没有了，站也没有了。所以我们当时就说算了吧。
好，今天的报告先讲到这里，谢谢大家！
主讲人: 李迅 中国城市规划设计研究院副院长
