第九编 城市规划法
第一章 城市规划法概述
第一节 城市规划法的概念和适用范围
一、城市规划法的概念
城市是一定区域内政治、经济、文化的中心。建国四十年来，国民经济和社会的蓬勃发展，推动了我国城市化的进程，城市在整个经济和社会发展中占有十分重要的地位，发挥着愈来愈大的作用。
城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合步署和具体安排。城市规划是城市建设的基本依据，是保证城市土地合理利用和城市生产、生活协调运行的重要手段。实践经验证明，要把城市建设好、管理好首先必须把城市规划好。只有科学合理地编制城市规划，明确城市的发展方向，发展格局，通过规划指导建设和管理，在规划的引导和控制下，逐步实现城市经济和社会发展目标。因此，在城市建设过程中，城市规划始终处于“龙头”的重要地位。
城市规划法是调整在编制、审批和实施城市规划过程中发生的各种社会关系，保障城市中的土地利用及各项建设活动符合城市规划，对违反城市规划法的行为进行处罚的各种规范性文件的总称。
城市规划法从广义上讲，包括《中华人民共和国城市规划法》，国务院发布的《中华人民共和国城市规划法实施条例》，建设部发布的《城市规划编制办法》、《城镇规划体系编制办法》和选址意见书管理办法等部门规章，各省、自治区、直辖市人民代表大会或人大常委会审议通过的中华人民共和国城市规划法实施办法，各省、自治区人民政府、省会所在地城市人民政府、国务院批准的较大的市的人民政府发布的关于城市规划管理的地方行政规章等。另外还包括《土地管理法》，《环境保护法》、《文物保护法》基本建设投资法、市政公用事业法等法律、法规中有关城市规划管理的内容。
二、城市规划法的适用范围
（一）城市的含义按照国家有关划分城乡标准的规定，直辖市、设市城市、建制镇属于城市的范畴。因此，城市规划法所规定的城市是指按国家行政建制设立的直辖市、市、镇。其中镇不是指以镇一词命名的自然村，他们属于农村的范畴。建制镇主要有县人民政府所在地的镇和其他县以下的镇。我国的建制镇数量较多，其规模、发展水平差异较大，但从性质上说，都是城市型居民点，都是一定区域内政治或经济或交通或文化的中心。从城市化的趋势及发展上看，为了避免建制镇的盲目发展，浪费土地、布局混乱，环境污染，要求其编制城市规划，按规划进行建设是非常必要的，另外未设镇建制的工矿区居民点，应当参照规划法执行。因为这些居民点，伴随着城市化的进程，必将逐步达到建制镇的标准。这些居民点，事先编制城市规划，按照规划进行建设，就可以保证在设立行政建制后，使城市建设顺利地承前启后。
（二）城市规划区
城市规划法地域上的适用范围是指城市规划区。所谓城市规划区包括：城市市区；城市近郊区；远离城市市区、近郊区的机场、水源地、重要交通设施、基础设施、风景名胜区等建设用地；城市人民政府认为需要统一进行规划控制的区域。城市规划区的具体范围由城市人民政府在编制总体规划划定，凡在城市规划区内进行与城市规划有关的土地利用和各项建设活动都必须遵守城市规划法的有关规定。
城市规划区范围不宜过小，也不必过大，范围过小，势必造成城市外围建设失控，城乡结合部管理混乱，影响城市的进一步发展。范围过大，也不符合规定城市规划区的基本含义。过去有些城市的城市总体规划中没有城市规划区的具体界限，这既不利于实施严格的规划管理，也造成了规划管理与土地管理等相互矛盾、各自为政的现象。城市规划法颁布之后，已经划定城市规划区的城市应当依据规划法的原则规定进行调整，没有划定城市规划区的城市应当抓紧补划，并报城市总体规划的原审批机关备案。 [page]
（三）与城市规划有关的土地利用和各项建设
１．土地利用活动。城市土地是指各项城市建设用地，土地利用也就是利用土地进行城市建设的活动。城市土地包括国有土地和城市规划区内的集体土地。土地法规定，城市土地的利用必须符合城市规划。城市规划法第二十九条规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，无论是出让土地、转让土地使用权或者征用集体土地都必须符合城市规划。例如，出让一幅土地，出让前必须由规划行政主管部门规定该幅土地的用途、规划要求，才能够进行出让。转让土地使用权，受让人在取得土地使用权之后，必须遵守该幅土地原来规定的用途和规划要求。再例如，征用集体土地进行建设时，必须由规划部门选址定点，取得建设用地规划许可证后才能办理办征用土地的手续。
２．各项建设活动。所谓各项建设是指与城市规划管理有关各项建设。它包括：以新建、扩建、改建的方式进行各类房屋的建设；城市道路、桥梁、地铁、港口、机场及附属设 施等城市基础的建设；各类防灾工程（抗震工程、人防工程），绿化工程（公园、绿地、雕塑等）及其它工程（农贸市场、广告牌等）的建设。例如，建造一幢住宅，必须事先由规划部门提出规划设计要求（容积率、建筑率、立面、颜色等），设计图纸经审查符合规划要求，取得建设工程规划许可证后，才能施工。
在城市规划区进行土地利用和各项建设活动的有关部门、单位和个人，其活动必须符合城市规划，并服从城市规划行政主管部门的规划管理。
第二节 城市规划法律关系
城市规划法律关系是城市规划法确认的具有权利和义务内容的一种社会关系。这种法律关系体现的是国家与集体或个人，集体与个人，个人与个人之间的关系。例如，单位建设住宅，建设用地及建筑的高度、密度、造型等是否符合城市规划，在建设活动中表现出来的双方当事人之间的权利义务关系，就是城市规划法律关系。城市规划法律关系是以国家强制力保证其实现的一种社会关系，如果义务人不履行应尽的义务，致使对方的权利受到侵犯时，就会受到行政处罚或者引起行政诉讼。
一、城市规划法律关系主体
城市规划法律关系的主体，即参与城市规划法律关系的当事人。他们享有和承担这种法律关系确认的权利和义务，他们包括国家（城市规划行政主管部门）、法人和自然人。在这种法律关系中享有权利的一方是权利主体，承担义务的一方是义务主体，有些情况下，双方当事人既是权利主体，又是义务主体。例如，单位在办理征用土地手续之前，必须到城市规划行政主管部门申请建设项目的选址定点，取得建设用地规划许可证之后，才能向土地管理部门依法申请征地。城市规划行政主管部门即是权利主体，单位即是义务主体。城市规划行政主管部门享有审查批准、颁发建设用地规划许可证的权利，同时也负有受理申请，在规定的时间完成审查批准申请的义务，建设单位负有提供文件，申请的义务，也享有依法获得建设用地规划许可证的权利。
二、城市规划法律关系的客体
城市规划法律关系的客体是指权利义务所指向的物和行为。没有客体，其主体也就失去存在的意义。城市规划法律关系客体，即物和行为的主要内容有：物，包括建设用地和各种建筑物、构筑物及其附属设施；行为，包括在城市规划区内进行土地利用和各种建设活动。建设用地的位置、界限，新建，扩建，改建的行为作为客体，与主体构成了完整的城市规划法律关系。
第三节 城市规划法的基本内容
一、城市规划法的制定过程
《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出：“城市政府应该集中力量做好城市规划、建设和管理”。１９７９年开始着手起草城市规划法（草案）。１９８２年原城乡建设环境保护部，将城市规划法（草案）报送国务院。１９８３年１２月，国务院在讨论城市规划法（草案）时，认为当时城市各项改革刚刚起步，一些重要的经济关系和管理体制有待通过实践进一步理顺，决定先以行政法规的形式颁发。１９８４年１月５日国务院颁发了《城市规划条例》，它的颁布标志着我国城市规划工作开始纳入法制轨道。１９８６年５月，全国人大四次会议的代表提出尽快制定城市规划法的议案，之后城市规划法纳入全国人大常委会和国务院立法计划。随后，原城乡建设环境保护部开始组织起草，在收集国内外有关资料，广泛进行调查研究的基础上，组织有关部门和各方面专家进行反复论证，１９８７年８月正式上报国务院。经国务院法制局审查后，１９８９年１０月国务院审议通过，并报全国人大常委会。全国人大常委会第十一次会议审议通过了城市规划法，并于１９８９年１２月２６日以国家主席令第２３号予以公布。城市规划法是我国建设领域第一部法律，是对我国４０年城市规划工作理论和实践的总结，它的颁布和实施将保障我国城市规划事业在法制的轨道上健康发展。 [page]
二、城市规划法的基本框架和主要内容城市规划法共六章，４６条。第一章，总则，共１０条。分别规定了立法的目的和任务，适用范围，基本方针，城方规划与相关规划的关系，国家和地方的管理体制及公民的权利和义务。第二章，城市规划的制定，共１２条。分别规定了城镇规划体系，城市规划的概念、内容、阶段、种类，编制城市规划的基本原则，审批城市规划的程序和权限，调整和变更城市规划的程序和权限。第三章，城市新区开发和旧区改建，共５条。分别规定了新区开发和旧区改建遵循基本原则，新区开发的规划要求，旧区改建的规划要求。第四章，城市规划的实施，共１１条。分别规定了对城市的土地利用和各项建设实施统一的规划管理，选址意见书，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，现场检查、竣工验收等管理制度。第五章，法律责任，共５条。分别规定了违反规划管理的行为，应当给予行政处罚的种类，对城市规划行政主管部门工作人员违法行为的处罚，不服行政处罚的解决程序等。第六章，附则，共３条。分别规定了制定实施城市规划法的条例及实施办法，城市规划法生效日期和《城市规划条例》废止。
第二章 城市规划的方针及其地位
第一节 城市规划的基本方针
一、控制大城市规模、合理发展中小城市的方针
１９８０年国务院在批转全国城市规划工作会议纪要中明确提出：“控制大城市规模、合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。十多年的实践证明，这一基本方针对促进我国城市化进程，形成我国城市比较合理的格局发挥了积极地作用。从目前情况的发展看，大城市仍需进一步有效控制，中小城市，特别是小城市发展很快，需要有计划地加以引导，使其纳入合理发展的轨道。因此规划法将原方针调整为“合理发展中等城市和小城市”，并在法律上予以明确。这一城市发展方针将促进生产力的合理布局和人口的合理分布，逐步形成大、中、小城市协调发展的更加完善的城镇体系。
控制大城市的规模，主要是控制市区的人口和用地规模，以缓解由于人口过度膨胀，基础设施不足、交通拥挤、住房紧张、环境恶化等矛盾。控制大城市规模，不是控制其经济规模。今后大城市应当走以内涵发展为主的道路，通过依靠技术进步、调整产业结构和用地布局，提高其综合效益。同时在大城市的周围，有计划地建设一批卫星城，疏解大城市市区的人口。研究和注意发挥现有中等城市、小城市的潜力和优势，使其有计划地合理发展，避免片面追求规模，盲目建设。更不可以片面追求小城市的数量和发展速度，而造成城镇布局的混乱、环境污染、土地浪费。
二、勤俭建国、适用、经济的方针
城市规划必须符合我国国情、市情，正确处理近期建设和远景发展的关系。我国地少人多，经济发展落后，各地自然条件差异较大，因此，编制城市规划必须因地制宜，从实际出发。既要考虑远景发展需求，使城市建设具有一定弹性、留有一定余地，又要避免不顾全局，不顾长远发展的短期行为。在确定城市发展规模、速度，建设标准和定额指标时，应当与国家和地方的经济技术发展水平相适应，符合城市国民经济和社会发展持久、稳定、协调的要求。
城市中的各项建设应当勤俭、坚持适用、经济的原则。城市规划确定的发展目标，应当按照合理地开发程序、分期、分批地逐步实施。城市中的各项建设必须量力而行，不可盲目攀比，追求脱离实际的高标准、高速度。
第二节 城市规划与相关规划的关系
一、城市规划与国民经济和社会发展计划
编制城市规划除依据当地的自然条件（地形、地质、地理位置、气候）、资源条件（水、地下矿藏、风景名胜）、历史情况（文物古迹、历史传统）、现状特点（民族特色、经济技术发展水平）外，还要依据城市的国民经济和社会发展计划。国民经济和社会发展长远计划，或者称之为城市发展战略，或者称之为城市发展大纲，是城市规划确定的建设项目得以实施的保证。规划和计划不能“两张皮”，否则规划确定的建设项目，计划列不上去，计划上列入的项目又不符合城市规划的要求。因此，城市规划确定的近期需要建设的城市基础设施项目，应当列入五年计划和年度计划，按照基本建设规定的程序有计划、分期分批的实施。 [page]
二、城市规划与国土规划、区域规划
国土规划是对国土资源（土地、水、气候、生物、劳动力等）提出整治开发任务，确定重点开发区和目标，指导各地区、各部门进行国土资源整治、开发的蓝图。区域规划是部份地区国土资源整治、开发的蓝图。例如，京津唐、珠江三角洲等区域规划。国土规划、区域规划、城市规划是不同层次、涉及不同地域范围的发展规划，它们组成一个完整的规划系列。城市规划应当与国土规划、区域规划相协调，但同时彼此之间，在性质、适用范围、目标、实施方法等方面有所不同。
三、城市规划与江河流域规划、土地利用总体规划
江河流域规划、土地利用总体规划是属于专业规划，它们与农业、能源、交通等专业规划并列，同属国土规划中的专业规划。土地利用总体规划是对土地的开发、利用，防止水土流失，保护耕地而作出的规划。江河流域规划是对江河流的开发利用，防止水灾作出的规划。城市规划作为一定区域内各项建设的综合步署，在编制过程中，应当与涉及到的各类专业规划相协调。
四、城市规划与城镇体系规划
根据城市规划法第１１条的规定，建设部组织编制全国城镇体系规划，省、自治区、直辖市人民政府组织编制其行政辖区内的城镇体系规划。随着我国经济和社会的发展，城市化水平将不断提高，根据城市发展的基本方针，制定符合国情、符合城市化进程和目标的城镇体系规划，是引导生产力和人口合理布局，实现国民经济和社会发展战略的重要基础工作。城镇体系规划的主要内容有：（一）对全国和省、自治区、直辖市产业结构的变化和城市化水平进行预测和规划；（二）对城镇的规模和分布进行预测和规划；（三）分析各级中心城市的影响范围，确定中心城市的性质及发展方向；（四）规划市、镇的数量及近期重点发展城市；（五）提出完善城镇体系所必须的重要基础设施项目和布局。
城市的发展不是孤立的，在很大程序上受周围城市发展的影响或制约。因此，编制城市规划时，应当以城镇体系规划为依据，城市规划确定的城市性质、规模、发展方向等应当和城镇体系规划的有关内容相协调。
第三章 城市规划的制定
第一节 城市规划的编制
一、编制城市规划的组织和程序
组织编制城市规划是市、县人民政府的一项重要职责。依据城市规划法第１２条的规定，设市城市的城市规划由市人民政府组织编制，县人民政府所在地镇的城市规划由县人民政府组织编制。城市规划特别是城市总体规划，涉及城市建设和发展的全局，包括土地、人口、环境、工业、农业、商业、文化、交通、能源、通信、防灾等各方面的内容。编制过程中需要收集各个方面的资料，进行各方面的发展预测，协调各个方面的关系。这种综合性的工作，必须由城市人民政府直接领导和组织。城市规划的设计工作，可以由城市规划行政主管部门或具有相应设计资格的单位承担。
编制城市规划大体上要分成七个阶段。（一）编制城市规划纲要，它是由城市人民政府在城市规划编制前组织制定的。主要对总体规划需要确定的性质、规模、目标、发展方向等内容提出原则性的意见，作为编制城市规划的依据之一。
（二）进行调查研究、收集资料，广泛征求人民群众和有关部门的意见。（三）进行技术、经济论证和多方案的比较。
（四）组织鉴定。（五）同级人民代表大会或者常委会审查同意，即对拟上报的城市规划方案进行讨论审查，并决定同意上报。（六）上级人民政府审批。
（七）公布。
二、编制城市规划的原则
（一）改善城市，保护传统风貌和地方特色的原则。在确定城市布局、功能分区和进行各项建设的具体安排时，禁止在城市主导风向的上风向和水源上游地区安排产生有毒、有害废弃物的建设项目；应当预留城市绿化用地和环境卫生设施建设用地；不得破坏和影响具有保护价值的文物古迹和自然景观，城市建设应当保持和体现民族传统风貌和地方特色。达到城市布局合理、环境优美、并各具特色。 [page]
（二）有利生产、方便生活的原则。在确定城市布局和具体安排各项建设时，应当合理配制产业结构、形成完善的经济社会运行机制；应当充分考虑原材料工业与加工工业，重工业与轻工业，第二产业与第三产业在生产、运输、仓储、经销之间的关系；应当尽量满足男女人口比例、交通、通信以及科研、教育、文化、体育、卫生等生活方面的需求。
（三）预防和减轻灾害的原则。在进行城市布局和各项建设具体安排时，应当充分考虑城市中各种自然灾害、救灾需要；不得在居民区安排可能危及居民生命、财产安全的建设项目；应当充分考虑各类防灾专业规划（消防、抗震、治安、防洪、人防等）中疏散路线、避灾场所，管理单位，设施设备的要求，与各类防灾专业规划协调，并在建设用地和建设项目投资中予以保证。
（四）合理用地、节约用地的原则。在确定城市用地规模，用地布局和安排建设项目的位置范围时，应当十分珍惜每一寸土地，合理利用每一寸土地，充分发挥每一寸土地的价值。
城市的聚集效益决定了经济社会的发展必然走城市化的道路，建设和发展城市必然要占用土地。但我国土地资源短缺，人多地少，尤其是耕地少。因此，城市建设必须严格执行规定的城市用地标准，不得扩大城市用地规模。在确定具体建设项目的位置范围时，应当对各项定额指标精打细算，尽量利用荒地、劣地、非耕地，尽少占菜地良田。城市新区开发，旧区改建应当统一规划、综合量开发，配套建设，避免零星、分散建设。通过综合开发满足工业、交通、住宅、商业、办公、基础设施、科教文卫等各方面的要求，切实充分发挥每一寸土地的价值。
三、城市规划的阶段及内容
（一）城市规划的阶段。编制城市规划一般分为总体规划、详细规划两个阶段。但考虑到大城市、中等城市规模较大，依据总体规划直接编制详细规划，确有一定困难，因而规定，大、中城市可以编制分区规划。所谓分区规划是将总体规划中不同地区，不同地段土地的用途、范围、容量等分别做出进一步的确定和控制，使其能够顺利地编制详细规划。在理论上，分区规划仍然属于总体规划的范畴，它只不过通过若干张分区规划，将总体规划的意图更清晰、更有操作性地表现出来。小城市一般可以不编制分区规划。
（二）总体规划的主要内容。城市总体规划是确定城市性质、规模、发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合步署。总体规划的期限为二十年。对城市近期内发展布局和主要建设项目的安排，称为近期建设规划，一般分成五年，它是城市总体规划中的一个组成部份。另外城市总体规划还应当对城市远景发展进程及方向作出轮廓性的安排。
城市总体规划的主要内容。１．市和县域行政辖区内的城镇体系规划，城市交通、基础设施、生态环境、风景旅游资源进行合理布局和综合安排。２．确定规划期限内城市的用地规模和人口规模。３．确定市区，中心区的位置、范围，确定城市用地发展方向和布局结构。４．确定城市对外交通系统的结构和布局，编制城市交通运输和道路系统专业规划。５．确定城市供水、排水、供气、供热、供电、通信、环保、环卫等设施的发展目标和总体布局。６．确定城市河湖水系和绿化系统的治理、发展目标和总体布局。７．编制城市防洪、抗震、人防等专业防灾规划。８．确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，并划定保护和控制范围。９．编制历史文化各城保护规划。１０．确定旧城改建、用地调整的原则、方法和步骤，提出控制市区人口密度的要求。１１．对城市规划区内的农村居民点、乡镇企业等建设用地，蔬菜、牧场、林木花果、副食品基地等作出统筹安排，划定保留的绿地和隔离地带。１２．编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施部署。
城市总体规划是通过文件和主要图纸表现出来。规划文件主要包括规划文本和附件。规划说明及基础资料收入附件。图纸主要有城市现状图、市、县城城镇体系规划图、总体规划图、近期建设规划图、各类专业规划图等。图纸比例，大中城市一般为１A１００００～１A２５０００，小城市一般为１A５０００～１A１００００，其中城镇体系规划图一般为１A５００００～１A１０００００。 [page]
（三）详细规划的内容
详细规划是依据城市总体规划或分区规划，规定一定区域内的建设用地的各项控制性指标和规划管理要求，或直接对建设项目作出的具体安排。详细规划分成控制性详细规划和修建性详细规划。
控制性详细规划，主要作为城市建设综合开发、土地出让、土地使用权转让进行规划管理的依据。它的主要内容有：
１．确定规划地区内各类用地的界线和适用范围，提出建筑高度、容积率、建筑率的控制指标，各类用地内可以建设的建筑类型，规划地区内交通出入口方位，建筑红线距离等。２．确定规划地区内各级道路的红线位置、断面、控制点座标和标高。３．确定规划地区内工程管线走向，管径及工程设施的用地界线。控制性详细规划通过规划文件和图纸表示出来。规划文件包括土地利用和建设管理的细则及附件，附件包括规划文件说明及基础资料。图纸主要有，规划地区现状图、规划地区规划图等。图纸比例一般为１A１０００～１A２０００。
修建性详细规划是对即将进行修建的地区和建设项目，所作的具体安排。修建性详细规划的主要内容有：１．建筑和绿地的空间布局、景观规划设计、总平面布置图。２．道路系统、绿地系统、工程管线和竖向规划设计。３．估算工程量、拆迁量、总造价和分析投资效益。修建性详细规划通过规划文件和图纸表示出来。规划文件为规划设计说明书，图纸主要包括，规划地区现状图、总平面布置图、各项专业规划图、竖向规划图等。图纸比例一般为１A５００～１A２０００。
（四）分区规划的内容
分区规划是在总体规划的基础上，对城市中的部份地区的土地利用、人口分布、基础设施配置作出进一步的规划安排，为详细规划的编制提供依据。它的主要内容有：１．原则确定分区内土地使用性质、人口分布、建筑用地的容量控制指标。２．确定市、区级基础设施的分布及用地范围。３．确定分区内主、次干道的红线位置、断面、控制点座标和标高，主要交叉口、广场、停车场的位置和控制范围。４．确定绿地系统、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界线，文物古迹、传统街区的保护范围和保护要求。５．确定工程管线的位置、走向、管径、服务范围及工程设施的位置和用地范围。
分区规划通过规划文件和图纸表示出来。规划文件包括规划文本和附件，主要图纸有分区规划图、分区现状图、分区土地利用规划图、各项专业规划图等。图纸比例一般为１A５０００。
第二节 城市规划的审批
一、城市规划分级审批制度
（一）城市总体规划的审批。直辖市的城市总体规划，由城市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市，例如山东省济南市；百万人口以上的大城市，例如齐齐哈尔市；国务院指定的城市，例如桂林市。这些城市的总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。设市城市的总体规划，报所在地的省、自治区人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批；其中市管辖的县人民政府所在地镇的总体规划，
报所在地市人民政府审批；其它建制镇的总体规划，报县（市）人民政府审批。
（二）详细规划的审批。城市的详细规划由城市人民政府审批。由于详细规划分成控制性详细规划和修建性详细规划，因此，可以考虑控制性的规划由市人民政府审批，修建性的规划由城市规划行政主管部门审批。详细规划是依据总体规划进行编制的，尤其大中城市，详细规划是依据总体规划和分区规划进行编制的，修建性规划又是依据控制性规定做出的，因此，修建性详细规划由规划行政主管部门审批不会影响城市总体规划的实施。
（三）分区规划的审批。城市分区规划由市人民政府审批。只有大、中城市才有必要编制分区规划，虽然理论上分区规划属于总体规划的范畴，但它又是依据已经批准的总体规划编制而成，因此，可以由城市人民政府审批。 [page]
另外，根据城市规划的规定，城市总体规划上级审批前，须经同级人民代表大会或其常务委会审查同意。实践证明，城市总体规划应当让同级人民代表大会及其常务委员会了解并进行把关是非常必要的，但人民代表大会及其常务委员会通过的草案、报告具有法律效力，各级行政机关无权再行变更，而城市总体规划须报上一级行政机关审批并有可能变更。因此，城市规划法所称的审查同意，是指由人民代表大会及其常务委员会对拟上报的规划方案进行讨论审查，并同意上报的含义。
二、城市总体规划的调整
城市总体规划的调整是指在不影响城市性质，规模、发展方向的前提下，对城市中的局部地区的用途、容量、标准定额等方面所作的修改。例如适当调整某些地块的功能，以满足城市用地需求及合理利用土地的需要。例如，在不违背城市道路总体布局的原则下，对某些道路的宽度、走向等进行修改。城市规划是一门内容广泛并具有长期性、综合性特征的学科。总体规划的期限为二十年，而城市的生产、生活的发展日新月异，规划要适用、指导不断变化着的城市需求，就决定了必须要定期地对城市总体规划进行局部的修改。对城市总体规划进行的局部调整，应当由城市人民政府将调整方案报同级人大常委会和原审批机关备案。
三、城市总体规划的变更
城市总体规划的变更是指涉及城市性质、规模、发展方向等方面所作的修改。例如，由于机场、铁路、大型工业项目的兴建或下马，影响到城市的总体布局和城市的发展方向。例如由于产业结构的重大调整或城市人口大幅度增长，造成城市性质和规模的重大变更。经过批准的城市总体规划，在经历一段时间后，出现不能适应城市经济和社会发展的要求；进行重大变更，也是正常的。对城市总体规划进行重大变更的修改，应当由城市人民政府组织进行，修改后的方案，须经同级人民代表大会或其常委会审查同意后，报原批准机关批准。总的来说，对城市总体规划的变更，应当与编制和审批的程序一样。
第四章 城市规划的实施
第一节 新区开发和旧区改建
一、新区开发
（一）新区开发的概念
新区开发是指在城市建成区之外，集中成片地在一定规模的地段内，通过统一规划，合理布局、配套建设、综合开发，进行城市建设的一种活动。新区开发伴随着城市经济和社会发展，城市规模扩大，为了进一步满足城市生产、生活的需求，而逐步地发展起来。它是目前城市建设和发展的主要途径和重要组成部分。
（二）新区开发的作用。１．通过新区开发，达到疏散市区人口，调整市区用地结构，改善市区内的功能和环境，解决建成区内由于布局混乱、密度过高造成的种种弊病（如交通堵塞、居住条件恶化环境污染等），更好地保护旧城的传统风貌和特色。２．通过新区开发，为吸引外资、引进先进技术、开展横向经济联合，创造优良的投资环境。例如，沿海城市或大中城市集中建设的一批经济技术开发区，通过优惠政策和良好地投资环境，促进了城市经济改革、对外开放的发展。
３．通过卫星城镇的开发建设，工矿区的开发建设，可以有效地控制大城市市区人口和用地规模，并将需要迁出市区的项目，需要在城市兴建的大、中型项目，安置到卫星城镇、工矿区，形成比较完善的，以大城市为中心的城镇体系。
（三）新区开发的规划要求。１．新区的选址，应当尽量依托城市市区，充分考虑利用城市现有设施。２．要从实际出发，量力而行，开发规模、开发程序要符合当地的经济技术水平和能力，预先进行充分地论证，编制好开发区规划，有计划、有步骤地分期分批地进行，充分发挥开发区的综合效益。３．开发区的标准、设施水平应当适当提高，以吸引、促进市区人口和工业项目向外疏散。４．新区与市区应当有方便的交通和通信联系。５．新区开发应当按照社会化的要求，统一组织基础设施、公共设施的建设，新区内各个建设项目需要配套的市政公用设施，不能各行其是，重复建设、相互干扰，应当纳入新区或城市的统一的市政公用设施系统，不要自成体系，影响新区或城市功能的协调，造成不必要的浪费。 [page]
二、旧区改建
（一）旧区改建的概念
旧区改建是指在建成区内，对不能适应城市经济、社会发展的地区进行改造，对有保护价值的文物古迹、传统街区进行保护、利用，以改造、保护、发挥建成区的潜力、功能而进行的一种建设活动。城市旧区是长期发展过程中，逐步形成的进行各类政治、经济、文化活动的聚集地区。城市旧区体现了各个历史阶段的发展，具有较强的吸引力，但同时，也遗留下种种弊端。例如，许多城市旧区布景混乱、房屋破旧、居住拥挤、交通阻塞、环境污染、市政公用设施短缺，也不能适用，甚至妨碍了城市经济、社会的进一步发展。因此，只有通过旧区改建，才能挖掘旧区的潜力，发挥出它固有的优势，真正地实施城市总体规划的设想，实现城市的经济和社会发展目标。
（二）旧区改建的规划要求。１．旧区改建应当统一规划，合理布局，分期分批地实施。旧区改建的重点是设施简陋、交通阻塞、房屋破旧、污染严重的地区，对其应当采取集中成片地拆除改建。对部份住房质量低劣或设施短缺的地区，应当进行局部拆建、补齐。对房屋和各项设施基本完好的地区，应当加强维护、充分利用。２．旧区改建应当通过产业结构调整和企业的技术改造，改善用地结构，应当按照规划将产生严重危害和污染环境的企业迁出旧区，充分利用调整后的土地，建设科教文卫体育、办公商业等公益事业房屋及设施，增加城市绿化用地和城市基础设施用地，改善城市环境及景观，真正发挥旧区房屋、土地的价值，提高城市的综合功能和综合效益。３．历史文化名城，少数民族地区域市的旧区改建，应当充分体现传统风貌、民族特点、地方特色。４．旧区中具有重要历史意义、革命纪念意义，科学和艺术价值的文物古迹和风景名胜，代表城市传统风貌的街区、建筑物、构筑物等，应当切实采取保护措施，并划定保护区和建设控制区。
三、新区开发和旧区改建应当共同遵守的原则
（一）统一规划、合理布局的原则
无论是新区开发，还是旧区改建，还是各个建设项目的具体安排，都是为了实施城市规划。因此，新区开发、旧区改建、各个建设项目的选址、定点都必须进行统一规划，合理布局，选址、定点不妥，势必对城市生产、生活造成影响和损害。布局合理是城市规划的核心，通过统一规划才能保证选址，定点不妨碍城市的安全，不污染和破坏城市的环境。
统一规划、合理布局应当体现下列要求：１．新区开发或各个建设项目的选址、定点，应当有可靠的水源、能源、交通、防灾等条件；避开有开采价值的地下矿藏，有保护价值的地下文物古迹，工程地质、水文地质条件不宜建设的地段。
２．工业项目的选址、定点，应当满足专业化、协作化的要求；产生有毒、有害废弃物的项目不应选在城市主导风向的上风向和水源的上游地区；避开文物古迹和风景名胜保护区。３．居住区应当优先安排在自然环境优良的地区，与其相邻地区不得安排妨碍居民安全、卫生等的建设项目。４．道路选线应当同城市或对外交通设施相互衔接、协调，形成合理的交通运输体系；港口的建设应当合理利用和分配城市岸线，留有足够的城市生活岸线；铁路、过境公路的选线，机场、高压供电走廊的选址、定点，应当尽可能避开市区，避免割裂城市或造成城市有关功能运转失调、相互干扰。５．生产、储存易燃、易爆、剧毒物的建设项目的选址、定点，应当尽可能避开市区或居民区，并妥善考虑事故和废弃物的处理措施。
（二）综合开发、配套建设的原则。
综合开发、配套建设是一种城市建设方式、建设管理体制的重大改革。城市建设在过去以分散建设、零星插建的方式居多，８０年代初期，一些城市开始试行以“三通一平”或“七通一平”为主的土地综合开发，进而发展成配套设施齐全的房地产综合开发。在统一规划、合理布局的前提下，通过综合开发、配套建设保证了城市规划的实施，促进城市建设良性循环，提高了城市建设的经济效益、社会效益和环境效益。综合开发，配套建设的原则主要包括下列几方面的内容。 [page]
１．应当尽量避免零星分散地进行建设，选择适当的地段，集中成片地进行建设。避免零星征用土地，避免不进行或没有配套设施的住宅、办公、商业用房的建设，防止过多的零星插建，妨碍城市的发展，影响城市的生产、生活，恶化城市的交通、环境等。２．应当严格按照规划和合理的开发程序，
先地下、后地上进行建设，保证基础设施先行和环境建设（绿化、学校等）同步实施。３．对集中成片地进行建设的新区开发和旧区改建，应当由取得综合开发资格的房地产开发公司统一组织。从勘测、规划、设计、征地、拆迁，道路、供水、供气、供热、供电、通信、排水、土地平整等工程建设到开发区内住宅、公用设施、生活服务设施、厂房等建设及出售，都由综合开发公司统一组织进行。开发公司实行企业化经营，开发资金，包括企业自有资金、国家基本建设投资、银行贷款和向用户预收定金等。４．实行综合开发要注意不能讲形式、论排场，盲目追求高速度、高标准。开发区的规模，多少、标准应当适应城市经济技术水平和城市经济发展的能力，从实际出发、量力而行。
第二节 选址意见书管理制度
一、选址意见书的概念和作用
选址意见书是建设单位在进行项目的可行性研究阶段，在设计任务书报批时，必须附具的，由规划行政主管部门出具的关于该建设项目，选在哪个城市，或选在城市中哪个方位及范围的书面文件。１９７８年国家计委、国家建委、财政部颁发的《关于基本建设程序的若干规定》中规定了，建设项目要认真调查原料、工程地质、水文地质、能源等条件，必须慎重选择建设地点，凡在城市辖区选点的，要取得城市规划部门的同意，并且要有协议文件。１９８５年、国家计委和城乡建设环境保护部颁发的《关于加强重点项目建设中城市规划和前期工作的通知》中规定，凡与城镇有关的建设项目，应按照城市规划条例的有关规定，在当地城市规划部门的参与下共同选址。大、中型建设项目在可行性研究阶段，应当把计划管理与规划管理有机的结合起来，从而保证各项建设有计划，按规划进行。选址意见书制度正是通过法律的形式将选址的规划管理固定下来，使设计任务书的编制符合城市规划要求，保证城市规划的实施。
二、选址意见书的程序 （一）建设单位在进行可行性研究报告阶段，应当邀请城市规划主管部门共同参加，就项目选在哪个城市，选在城市哪个位置进行调查研究和协商。
（二）建设单位在上报设计任务前，应当与城市规划行政主管部门协商项目的定点，协商一致后，由规划部门出具关于项目选在城市哪个位置的书面意见。
（三）建设单位在报批设计任务时，应当将选址意见书随设计任务书一并报批。审批部门应当遵重选址意见书关于项目定点的确定，没有附具选址意见书的设计任务书，审批部门不能擅自批准。
第三节 建设用地规划许可证制度
一、建设用地规划许可证的概念
建设用地规划许可证是由城市规划行政主管部门确定建设项目的用地位置和范围，证明建设项目符合城市规划，允许建设单位依此向土地管理部门申请征用，办理划拨土地手续的凭证。建设用地规划许可是对城市用地进行规划管理的重要制度，根据城市规划法第３１条，第３９条的规定，只有取得建设用地规划许可证后，才可向土地管理部门申请征用土地；未取得建设用地规划许可证，而直接向土地管理部门申请征用土地并取得批准文件的，批准文件无效，占用的土地退回。
二、城市规划用地管理的主要内容城市规划确定了城市总体布局和不同地段的使用性质、容积率、控制指标等。各类建设项目可以使用哪块土地，不可以使用哪块土地，在保证建设项目功能和使用要求的条件下，如何经济、合理的利用城市土地，必须符合城市规划。因此，为了保证城市土地利用和各项建设符合城市规划，任何单位和个人必须服从规划管理。 [page]
三、取得建设用地规划许可证的程序 （一）审核申请建设用地定点的批准文件（设计任务书、有关部门的批件等）是否具备合法性；
（二）根据建设项目的性质、规模及外部关系（环保、消防、菜地等）征求各有关部门的意见；
（三）核定建设项目的位置和范围，划出规划红线；（四）提出规划设计条件，作为进行总平面布置的依据；
（五）审查建设用地总平面布置，确认是否符合规划要求；
（六）核发建设用地规划许可证。
第四节 建设工程规划许可证制度
一、建设工程规划许可证的概念
建设工程规划许可证是建设单位提出申请，经规划行政主管部门审查，确认建设工程符合城市规划、并准予开工的凭证。建设工程规划许可证是证明建设活动合法、保护建设单位和个人合法权益的依据；是规划行政主管部门检查、验收建设工程，对违反建设工程规划许可证规定的内容进行处罚的依据。
二、建设工程规划管理的内容
对城市中各项建设工程实施严格统一的规划管理，是保证城市规划顺利实施的主要制度之一。它的主要内容包括下列几个方面。（一）各项建设必须符合城市规划，服从规划管理，其中各项建设活动包括，各类房屋及其附属物的建设；城市道路、桥涵、铁路、机场、港口、供水、供气、供热、供电等基础设施的建设；防灾工程（防洪、人防、抗震）、绿化工程（公园、绿地、雕塑等）、农贸市场、广告牌等建设；为完成上述工程或因其他需要进行的临时建设。（二）对建设工程的性质、规模、位置、标高、高度、造型、朝向、间距、建筑率、容积率、色彩、风格等进行审查和规划控制。（三）对道路的走向、等级、标高、宽度、交叉口设计、横断面设计及道路的附属设施进行审查和规划控制。（四）对各类管线（供水、供气、供热、供电、排水、通信等）的性质、走向、断面、架设高度、埋置深度、相互间的水平距离、垂直距离等进行审查和规划控制。
三、取得建设工程规划许可证的程序
（一）审查申请单位提交的批准文件是否齐备和合法。
（二）建设工程涉及相关行政主管部门的，征求有关行政主管部门的意见，如环境保护、交通、防疫、安全、文物等部门。
（三）提出规划设计要求，作为编制建设工程初步设计方案的依据。
（四）审定初步设计方案是否符合规划设计要求。
（五）审查施工图，核发建设工程规划许可证。
第五节 现场检查和竣工验收制度
一、现场检查制度的概念、作用和内容
现场检查是指城市规划行政主管部门工作人员进入有关单位、或者施工现场，了解有无违章用地、违章建筑情况，检查建设工程是否符合规划设计条件或者要求、并对各类违章用地、违章建设活动进行处罚的活动。
进入现场，及时发现、纠正和处理各种违章用地、违章建设，才能保证城市土地利用和各项建设活动符合城市规划，保证城市规划的顺利实施。现场检查主要包括：有无未取得建设用地规划许可证，擅自征用和使用土地的行为；有无未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为；在办理征用土地手续时，有无违背建设用地规划许可证规划的位置、范围的行为；在进行建设活动时，有无违反建设工程规划许可证规定的要求的行为等等。
任何单位和个人不得以保密等为借口阻挠规划工作人员进入现场，或者拒绝提供与城市规划管理有关的情况、文件、图纸等。城市规划工作人员在现场检查中接触或获得的有关单位和个人的技术秘密或业务秘密，应当严格保守，不得泄露。故意泄露有关单位和个人技术秘密或业务秘密造成经济损失的，应当承担相应的法律责任。
二、竣工验收制度的概念、作用和内容
竣工验收是指规划行政主管部门参加建设工程的验收，检查建设工程是否符合规划设计条件或要求，对符合城市规划的建设工程予以认可并准允交付使用的活动。根据城市规划法第３８条的规定，城市规划行政主管部门可以参加，也可以不参加建设工程的竣工验收，一般通常参加重要建设工程，即新建大中型建设项目或规划部门认为有必要参加验收的建设项目。 [page]
竣工验收是基本建设程序中的最后一个阶段，在立项阶段、征用土地阶段、设计和施工阶段中，通过选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，对建设项目是否符合城市规划进行了强有力的管理。规划主管部门参加建设工程的竣工验收，对建设工程是否符合城市规划进行最后把关，是对建设项目全过程实施规划管理不可缺少的重要组成部份，是保证建设活动符合城市规划的重要手段。
城市规划部门参加建设工程竣工验收，主要内容是检查建设工程规划设计要求。（一）检查建设工程的位置、用地范围是否符合建设用地规划许可证规定的要求。（二）检查建设工程的平面布局（坐标、建筑间距、管线走向、出入口布置、与相邻建筑物的关系）是否符合规划设计要求。（三）检查建设工程的空间布局（地下设施与地面设施的关系、建筑率、容积率、高度、层数、与周围建筑物的关系）是否符合规划设计要求。（四）检查建设工程造型（造型形式、风格、色彩、与围周环境的协调）是否符合规划设计要求。（五）检查建设工程各项经济技术指标、建设标准、建设质量等是否符合规划设计要求。（六）检查建设工程的配套设施（道路、绿化、停车场、雕塑等）是否符合规划设计要求。
第十编 基本建设法
第一章 基本建设法概述
第一节 基本建设和基本建设法的概念
一、基本建设的概念
基本建设是发展国民经济的重要手段，在国民经济中占有举足轻重的地位，国家每年用于基本建设的投资约占国家预算支出的４０％。任何社会单位在社会经济生活和社会文化生活中，都需要一定的物质条件，需要使用固定资产。而要建造新的固定资产和对原有的固定资产进行一定的补偿，就必须要进行基本建设。
什么是基本建设，基本建设是指利用国家预算内基建拨款、自筹资金、国内外基本建设贷款以及其他专项资金进行的以扩大生产和再生产能力为主要目的新建、扩建、改建工程及有关工作。即指建筑、购置和安装固定资产的活动以及与此相联系的其他工作。
现有企业、事业、行政单位，零星购置单台设备和建造单项工程，其投资在５万元（含５万元）以下的，不算基本建设。
一般把基本建设划分为各个建设项目，以建设项目作为一个独立的建设活动单位，而建设项目包括：新建、改建、扩建和恢复项目。
新建项目，是指从无到有，或在原有单位之外，新开始建设的项目。而原有的固定资产的基础较小，项目建成后的固定资产的价值超过原有固定资产价值３倍以上的，也视为新建项目。
扩建项目，是指在原有的单位规模的基础上，以扩大生产场地的办法来增加新的生产能力的建设项目。
改建项目，是指原有单位为提高产品质量、节约能源、降低原材料的消耗、改变产品结构、改革生产工艺、提高技术水平而进行整体技术改变的建设项目。
恢复项目，是指在自然灾害、战争等损害之后，恢复原有固定资产规模的建设项目。
固定资产，是指在社会再生产过程中，能够在较长时期内为生产和人民生活等方面服务的物质资料。固定资产的种类很多，按其经济用途可分为生产性固定资产和非生产性固定资产两大类。生产性固定资产，是指在物质资料生产过程中，能在较长时期内发挥作用，而且不改变其实物形态的劳动资料，是人们用来影响和改变劳动对象的物质技术手段。如厂房、机器设备、矿井、水库、铁路、船舶等。非生产性固定资产，是作为消费资料中的一部分，也可以说是用于生活需要的固定资产。如住宅、学校、医院和其他生活福利设施等。非生产性固定资产也可以在较长时期内使用而不改变其实物形态，只不过它们是直接服务于人民的物质文化生活方面。所以说固定资产就是可供人们长期使用，并在使用过程中，基本上保持其原有实物形态的劳动资料和其他物质设备。 [page]
基本建设的范围很广，包括了国民经济各个方面、各个部门的建设。既包括生产性的基本建设，也包括非生产性基本建设。基本建设的工作内容主要包括：基本建设规划与计划（包括区域规划和城市规划）；资源的开发勘测与研究工作；基本建设项目的勘察、设计、建筑、安装、设备购置、土地征用、拆迁补偿、生产设备；其他与基本建设有直接关联的工作。
二、基本建设法的概念
基本建设法从广义讲是指调整国家机关、企业、事业单位和其他社会组织，在基本建设过程中所产生的经济关系法律规范的总称。包括中央和地方各级立法机关、政府机构及其他被授权的基本建设管理机关所颁发实施的一系列有关基本建设的法律、行政法规、规章制度等法律规范。而从狭义讲是专指作为基本法律的《基本建设法》。到目前为止，我国还没有这样一部《基本建设法》能反映基本建设经济活动的客观规律，可以调整各社会组织在管理和实施基本建设过程中所发生的基本建设经济关系；规定各当事人应享受的权利和可承担的义务及责任；保证党和国家的基本建设的方针、路线的贯彻执行；基本建设程序和管理、计划体制；违法的责任等。
我国就上述《基本建设法》的内容则散见于各种综合性或单行性的法规中。我国基本建设立法始于１９５２年颁发《基本建设工作暂行办法》，这是我国第一个基本建设管理法规。随即先后制定了《基本建设拨款办法》（１９５２年）、《基本建设工程设计任务书审查批准暂行办法》（１９５５年）、《关于设立中国人民银行建设银行的决定》（１９５４年）、《国家建设征用土地办法》、《国务院关于改进基本建设财务管理制度的几项规定》（１９５８年）……直到十一届三中全会以来在经济体制改革中，基本建设立法才得到稳定、科学的发展，形成一定的系
统阶段，制订和颁布了大量的基本建设管理法规。尤其是１９８４年的六届人大二次会议对改革建筑业和基本建设管理体制作了肯定之后，基本建设管理体制改革才全面展开。从此简化了计划审批手续；实行了“拨改贷”和投资包干制；推行工程承包招标、投标等一系列改革措施。在《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》的指导下，各主管部门、综合管理部门相继制定了一系列的基本建设法规。使我国基本建设立法工作进入了全面开展和完善的新阶段。
第二节 基本建设法律关系
基本建设法律关系（简称基本建设关系），是指基本建设法所调整的对象。任何经济法律关系的形成，都决定于经济关系本身。基本建设关系是国家主管基本建设的机关与基本建设单位之间，基本建设单位与其他社会组织之间在基本建设活动中所形成的社会关系。综上述可看出基本建设法律关系中包括了组织关系、经济关系；有纵向的垂直计划关系，项目管理关系；也有横向的经济上平等的合同关系。这种相互交叉的经济关系，形成了一个有机的统一体。这些关系的形成是按一定的管理要求和原则，各种基本建设活动必须依照相应的法规进行。因此说，基本建设法律关系，就是国家机关、社会组织，在基本建设过程中依据基本建设经济法规所结成的权利义务关系。
一、基本建设关系的主体
基本建设关系的主体是指基本建设法律关系的参加者，在基本建设法律关系中享有权利和承担义务的当事人。作为基本建设法律关系的主体有：
（一）国家经济管理机关：国家计委、国家建委、国家环境保护局、各主管部门和国家专业投资公司；
（二）社会经济组织：建设单位、勘察设计单位、施工单位、中国人民建设银行；
（三）劳动者个体（公民个人），这里劳动者个体是指基本建设各企业内部的职工个人。他们在企业内部与职能部门签订劳动合同或承包合同时，即可成为基本建设法律关系的主体。 [page]
二、基本建设法律关系的客体
基本建设法律关系的客体是指基本建设法律关系主体权利义务所指向的标的，藉以说明权利义务的具体内容。没有客体，权利与义务就没有了内容，则基本建设法律关系就不能形成。基本建设法律关系的客体有：
（一）物。指能被人们所控制，具有价格和使用价值的客观存在的实体。物在基本建设法律关系中占有特殊的地位，如设备、材料、建筑物、构筑物、资金等，都是基本建设法律关系权利与义务指向标的主要内容。
（二）完成一定的工作。指基本建设法律关系的主体，利用自己的资金、技术设备为另一方主体完成一定的工作。如安装设备、勘察设计、工程施工等。对方据此支付一定的报酬。这种客体是物化劳动，其特点是劳动成果表现为一定的物质。
（三）履行一定劳务。指基本建设法律关系的主体利用自己的设备为对方提供一定的劳务。这种客体不是物而是某种行为。如仓储保管和运输等。
三、基本建设法律关系的内容
基本建设法律关系的内容是指主体依法享有的权利和应承担的义务。它是基本建设法律关系的基础，是连结主体的纽带。在基本建设法律关系中，不同的主体，不同的客体，所产生的权利、义务关系不同。
四、基本建设法律关系的产生、变更和消灭
基本建设法律关系的产生、变更和消灭是比较复杂的，原因很多。任何与基本建设有关的行为和事件都可能导致其产生、变更和消灭。
引起基本建设法律关系产生、变更、消灭的法律事实主要有：
（一）基本建设计划的制订、下达、变更是投资借贷关系、投资包干关系、设备材料供应关系产生、变更的根据。如果计划的撤销，则上述关系便失去了存在的依据，即会消灭。
（二）设计任务书、初步设计的编制和批准则是勘探设计关系和工程承包关系的产生依据，若其被修改，则会引起勘探设计关系和工程承包关系的变更。
（三）基本建设工程的概算、预算的编制，则导致由概、预算所确定的借款合同，工程承包合同的产生；概预算的变更或消灭，引起基本建设的其他法律关系的变更或消灭。
第三节 基本建设法的原则
基本建设法所体现的原则，实际就是基本建设规律的客观反映，这是我们建国四十多年进行基本建设的经验教训的总结。
一、计划原则。基本建设工作必须贯彻有计划按比例的原则。国家在制定基本建设计划时，要确定适当的建设规模和投资使用方向，注意处理好以下四个方面的关系：
（一）安排好生产性建设和非生产性建设投资的比例关系；
（二）处理好国民经济各生产部门之间的投资比例关系，注意调整产品结构；
（三）处理好先进技术投资与适用先进技术投资的关系；
（四）处理好新建、改建、扩建及更新改造项目之间的关系。
二、量力而行原则。在进行基本建设中要根据国家的财力、物力、人力的实际情况来确定建设规模，即基本建设规模与国力相适应，否则，就会造成欲速则不达，给整个国民经济带来难以想象的后果。
三、效益原则。集中力量确保国家重点项目，运用有限的投资建造和形成最多、最好的固定资产，提高基本建设的经济效益，满足社会和人民的需要。
四、合理布局原则。基本建设项目的营建地点一经确定、建成，是很难再变更、搬迁的。为此，要求基本建设的布局要从国家的政治、经济、民族团结，国防建设等全局出发，统筹兼顾，既要发挥各个地区的优势，又要服从国家的统一布局。
第二章 基本建设的法定程序
第一节 基本建设程序的概念和客观规律
一、基本建设程序的概念
基本建设程序是指基本建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序。这个顺序是基本建设中的客观规律的反映，这个规律与基本建设自身的特点分不开。基本建设涉及面广，协作环节多，完成一项基本建设工程，要进行多方面的工作，而这些工作必须按照一定的顺序，依次进行，才能达到预计的效果。 [page]
二、基本建设程序
根据基本建设的特点，目前现行基本建设的程序一般分为三个阶段，十个内容。
（一）基本建设前期工作阶段，包括内容：１．项目建议书；２．可行性研究；３．计划（设计）任务书；４．建设地点选择；５．设计文件编制；６．列入年度计划。
（二）施工阶段，包括内容：１．建设准备；２．组织施工。
（三）竣工投产阶段，包括内容：１．生产准备；２．竣工验收和交付使用。
三、基本建设的客观规律
基本建设的客观规律与基本建设自身所具有的技术经济特点有着密切的联系。主要表现于：
（一）任何建设项目，都要根据其使用的目地进行建设。为此，不论建设项目的规模大小、工程结构的繁简，都要根据使用目的提出技术要求作为营建的基本依据，并以此先进行设计而后施工。
（二）建设项目的选点工作，要根据技术要求对工程建设地址进行地形、地质、地貌的勘察，调查勘测其资源、原料、燃料、水文地质、动力、运输等情况。因为建设工程的位置是固定的，定在哪里建设，就在哪里形成生产能力，所以要搞好选点工作。
（三）施工工作必须在设计完成并获批准准之后才能进行。因为基本建设施工活动要求投入大量的人力、物力和财力，稍有失误和不慎，就会造成重大的损失。由此看出基本建设前一阶段的工作是后一阶段的基础。没有勘察勘探，就无法定点，也无法进行设计；没有设计就无法施工；不经验收，就不允许交付使用。这就是基本建设客观规律的反映。
第二节 可行性研究的法律规定
一、可行性研究的概念
在基本建设中的可行性研究是指在建设项目确定之前，先对拟建项目的一些主要问题进行调查研究，在进行了充分的技术论证和方案比较后，如对项目建成后的市场需求情况、盈利情况、投资回收期的技术经济论证和方案比较后，提出项目建设究竟是否可行的研究报告。
可行性研究是建设前期的工作内容，根据国家计委颁发的《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》（１９８３年）的规定，可行性研究的任务是：根据国民经济长期规划和地区规划、行业规划的要求，对建设项目在技术、工程经济上是否可行、合理，进行全面分析、论证，多方案比较，提出评价，为编制和审批设计任务书提供可靠的依据。
二、可行性研究的内容
可行性研究的内容一般包括以下十个方面：
（一）总论。说明项目提出的必要性和研究的依据、范围。主要指项目提出的背景，投资的必要性和经济意义等。
（二）未来产品的需求预测和拟建规模。主要包括对国内外需求情况的预测；对国内现有企业生产能力的估计；对销售预测、分析价格、产品竞争能力；进入国际市场的前景；拟建项目的规模、产品方案、技术经济在发展方向上的分析和比较等。
（三）资源、原材料、燃料及公用设施情况。主要是指经过储量委员会正式批准的资源储量、品位、成分、开采、利用的评述和对原料、材料、燃料的种类、数量、来源的供应性；对公用设施的数量、供应方式及供应条件情况的允许性等。
（四）建厂条件和厂址方案。主要包括建厂的地理位置、气象、水文、地质、地形、地貌及社会经济状况；交通运输；水、电、气的现状与发展前景；厂址比较及选择意见等。
（五）设计方案。主要有项目的构成方案、技术来源，生产方法、技术工艺、设备选型方案的比较；引进技术、设备的来源，设备的国内外分交或与外商合作制造的设想；厂区布置方案的初步选择和建设项目工程量的估算；公用辅助设施和厂内外交通运输方式的比较、选择。
（六）环境保护情况。调查环境现状；预测项目对环境的影响；提出环境保护和防治污染的措施方案。 [page]
（七）未来的企业组织、劳动定员及人员培训计划。
（八）工程实施进度建议。
（九）投资估算和资金筹措渠道。包括主体工程和协作配套工程所需的投资；生产流动资金的估算；资金来源方式和筹措渠道；贷款的偿付方法等。
（十）社会效果、经济效果评价。
对承担可行性研究的单位，按照规定，要进行资格审查，未经资格审核批准的单位不能承担可行性研究任务。
三、设计任务书对于设计任务书的有关问题在１９７８年４月２２日国家计委、国家建委、财政部发布的《关于基本建设程序的若干规定》中作了具体规定。其中，对设计任务书的内容、审批权限作了详尽的规定。设计任务书是确定基本建设项目能否成立和进行初步设计的主要依据。
依照规定，所有大中型的建设项目的设计任务书，都须经过由国务院主管部门或省、市、自治区提出审查意见，报国家计委批准，重大建设项目由国家计委报国务院批准。小型建设项目的设计任务书由国务院主管部门或省、市、自治区审批，报国家计委备案。但是对生产原料涉及全国平衡的项目，应征得国务院主管部门的同意。设计任务书经批准后，如要在建设规模、产品方案、建设地点、协作关系等方面进行变动，应经原审批机关同意。
大中型工业项目设计任务书的内容，一般包括以下几方面：
（一）建设目的和根据。即指建设的必要性和客观上的、法律上的依据，包括资源条件，原材料的供应和运输条件，生产方法，产品的销售对象，在经济上、技术上的根据。
（二）建设规模、产品方案和产量、品种。
（三）协作条件。主要指水、电、气的供应关系，资源的综合利用，交通运输，材料设备的供应关系等。
（四）建设地点、占地面积及估算。
（五）建设工期的进度与投资的估算。
（六）环境影响评价及防治污染的设施。
（七）未来企业的定员。
（八）要求达到的经济效益和技术水平。
对于改建、扩建的项目设计任务书要说明原有固定资产的利用程度，新建项目的设计任务书要有发展的区域规划，自筹资金建设项目的设计任务书要有资金、材料、设备来源说明。
第三节 选择建设地点和工程设计的规定
一、建设地点的选择
对于新建项目必须根据设计任务书提出的建设地区、慎重地选择建设地点。选择建设地点是生产力布局的基本环节，又是建设项目进行设计的前提。建设地点选择好坏与否，不仅直接决定着建设对象在政治、经济、技术方面是否合理，而且对生产力的合理布局和城市发展具有深远的影响。建设地点选择得好，有利于生产和使用，可以促进本地区的经济发展。建设地点选择的不好，就会增加建设投资，影响建设速
度和投资的经济效益，甚至造成难以挽回的损失。为此在《关于基本建设程序的若干规定》中对选择建设地点的问题作了规定：
（一）选择建设地点是一项政策性很强的综合性的工作，要在综合研究的基础上进行多方案比较。要处理好生产与生态，城市与农村，工业与农业，需要与可能，生产与生活，近期与远期等方面的关系。
（二）选择建设地点时要注意节约土地，充分利用荒地，尽量少用或不用耕地。要考虑环境保护和综合利用。建设地点的选择必须以批准的行业规划、地区规划为依据，尽量靠近主要原材料、燃料、动力供应中心和产品销售地区并注意附近的交通运输条件。
（三）选择建设地点工作，应由建设项目的主管部门组织勘察设计等单位和项目拟建地区的有关部门共同进行。
（四）建设地点的审批，新建工业区和大型建设项目报国家建设委员会审查批准，中、小型建设项目按隶属关系，由国务院主管部门或省、市、自治区审查批准。建设地点报告一经批准，就成为建设和设计的依据。 [page]
二、设计
建设项目设计任务书和选点报告按规定程序审查批准后，主管部门或建设单位便可委托设计单位依此编制设计文件。
设计文件是从技术上和经济上对拟建工程进行全面具体规划的书面材料，是安排建设项目和组织施工的主要依据。一经批准后的设计文件不得任意修改，如需要修改时，凡涉及设计任务书的主要内容，必须经原设计任务书审批机关批准。凡涉及初步设计的主要内容，必须经过原设计审批机关批准。修改工作必须由原设计单位负责进行，施工图的修改必须经原设计单位同意。设计单位必须向主管部门和省、市、自治区主管基本建设的综合部门申请资格证书，经审查、批准、颁发设计资格证书后，才具有设计资格。
编制设计文件必须严格执行基本建设程序。没有批准的设计任务书、建设项目选点报告，就不能进行初步设计文件编制。没有批准的初步设计，就不能提供设备订货清单和施工图纸。
设计工作一般分为两个阶段进行，即初步设计和施工图设计。对于技术上要求复杂的而又缺乏设计经验的建设项目，可以按初步设计、技术设计和施工图设计三个阶段进行。
设计单位是设计的主办单位，要对设计全面负责。设计单位要参加建设项目的决策；编制各阶段的设计文件；配合施工和参加验收、总结的全过程。
设计的内容，在不同的设计阶段有不同的内容，其深度和要求也不同。下面分别简述：
（一）总体设计。总体设计不是一个单独的设计阶段，而是对某个小区或某个大型联合企业进行的统一规划、部署和安排。
总体设计的深度应能满足初步设计的要求，主要大型设备、材料的安排需求，土地征用说明等方面的要求。
（二）初步设计。初步设计深度应满足于设计方案的比较；材料设备的定货、生产按排；土地的征用；基建投资的控制；编制施工设计图；施工组织设计的编制；施工准备、生产准备等要求。
（三）技术设计。技术设计的内容是根据工程项目的具体情况而定，其设计深度应满足特殊工艺流程方面的试验、研究及确定；新型设备的制造、试验和确定；大型建筑物、构筑物的关键部位的试验、研究及确定；技术复杂需要慎重对待的问题的研究及确定等要求。
（四）施工图设计。施工图设计的内容是根据批准的初步设计进行编制的。其深度应满足设备材料的安排和各种非标准设备的制作；编制施工图预算；施工要求等方面的要求。
第四节 基本建设计划的规定
基本建设计划是国民经济和社会发展计划的一个重要组成部分，是社会再生产计划的重要方面。基本建设计划必须依据客观规律，贯彻党的方针、政策，同时还要遵循下列原则：
一、编制基本建设计划的原则
（一）统一计划，分级管理的原则。统一计划，分级管理是基本建设计划工作中正确处理集权与分权，民主与集中的一项原则。按照这个原则，全国基本建设的投资总规模，分部门、地区的投资额，大中型项目及其主要产品的新增生产能力，由国家计委或国家计委核报国务院审批确定，在国家计委投资局编制的基本建设计划中统一安排，纳入国家计划。地方部门用自筹资金安排的基本建设项目，由省、市、自治区计委和国务院有关部门审批，进行综合平衡，统一纳入国家计划。由银行贷款的基本建设项目，纳入国家信贷计划的基本建设投资。国家利用外资安排的（包括技术改造）建设项目，由国家计委进行平衡，实行指令性计划。地方、部门利用自筹资金和利用外资安排的基本建设项目，由地方、部门进行平衡，纳入地方基本建设计划。城乡集体所有制企业的基本建设项目，由各地方管理部门审批，报国家计委备案。
（二）综合平衡，留有余地的原则。基本建设计划要综合平衡，是指基本建设内外联系的各个方面和环节相互衔接，比例协调。基本建设计划的综合平衡，要实事求是，量力而行，搞好人力、物力、财力的平衡。要留有余地，把指标订的稳妥可靠，符合实际，对客观上可能达到的计划指标，不能满打满算，必须留有机动余力，这样在执行计划时才能掌握主动权，对于意外的变化和计划不周才能及时应付和调整经济发展中出现的不平衡，以保证基本建设和整个社会扩大再生产的顺利进行。 [page]
（三）新建与技术改造相结合的原则。新建是基本建设的重要形式，是增加固定资产的重要手段。而技术改造、设备更新是更新、改换以至增添固定资产的重要手段。两者都是固定资产再生产所不可缺少的。各自从不同的角度以不同的形式保证社会扩大再生产对固定资产的数量和质量的要求。所以基本建设计划的制定要将这两个方面的投资比例按排适当。为了有效地推动技术改造，就要切实加强对技术改造计划编制和更新改造资金的管理。凡是企业的折旧基金，税后利润中的生产发展基金，上级拨给的有关资金，都应该根据国民经济和社会发展计划总的要求及技术改造计划的资金总规模、使用方向和重点，真正利用在技术改造和设备更新上。
（四）保重点，兼顾一般的原则。这是基本建设计划安排的两个方面。搞基本建设要贯彻国务院于１９８７年提出的“三保三压”的建设方计：保计划内建设，压计划外建设；保国家重点建设，压非重点建设；保生产性建设；压非生产性建设。这里讲的是“压”而不是“去消”即是一般建设项目也不能少，而是应当把两者结合起来，配套成龙。
二、编制基本建设计划的程序
基本建设计划按不同计划对象和其他标准划分，有不同种类的基本建设计划，从大的方面讲可分为投资计划和项目计划两类。
（一）基本建设投资计划
基本建设投资计划是以基本建设投资资金的来源和使用对象进行编制的计划。这个计划是基本建设计划的主体部分，它规定和制约着基本建设计划的其他部分。基本建设投资计划的核心是确定好计划期间基本建设投资额，基本建设投资额是以货币表示的基本建设工作量，它是反映基本建设规模和投资使用方向的综合性指标。为此，合理地确定基本建设投资额，是编制基本建设计划首先要解决的问题。而基本建设投资额的确定，不仅取决于需要，还要考虑基本建设资金来源的数量、施工力量和物资等方面的因素，搞好资金、施工力量和物资三方面的综合平衡是编制基本建设投资计划的前提。基本建设投资计划的编制程序称之为“两下一上”。
两下一上是指国家自上而下颁发基本建设控制数，各部门、各地区根据具体情况再向建设单位下发控制数，这就是“两下”。然后是建设单位根据建设条件和需要安排建设内容和进度，自下而上地汇总报给国家计委，这就是所谓的“一上”。经过这“两下一上”，最后国家计划委员会根据各部门、各地区上报的基本建设计划，进行分析和综合平衡，编制成国家基本建设投资计划（可分为年度计划和五年计划及长远规划），报国务院批准后逐级下达并执行。
（二）基本建设项目计划
基本建设项目计划是基本建设计划的重要组成部分。基本建设计划规定的重要任务，需要通过项目计划的具体安排来实现。基本建设项目计划是基本建设投资计划的具体化，投资计划的最终实现，也要落实到项目计划上。建设投资效果的发挥，也要通过项目计划的制定来体现。所以说基本建设项目计划包括了整个建设计划中的主要问题，全面反映了建设项目的概况。
基本建设项目，是指在一个总体设计和初步设计范围内，由一个或几个单项工程所组成，经济上实行统一核算，行政上实行统一管理的建设单位。建设项目按其规模和投资总额的大小，可分为大型、中型、小型三种。这些项目计划的编制程序与投资计划基本相同，只是在审批内容上有所不同。对于大、中型项目计划的审批根据１９８４年国家计委发布的《关于简化基本建设项目审批手续的通知》决定，国家计委审批大、中型项目的设计任务书和初步设计（含总概算）两项内容。对于小型建设项目计划一般由主管部门和省、自治区、直辖市审批。在国家计划外追加的大、中型建设项目计划，必须经国家计委进行综合平衡后，报国务院审批。 [page]
三、基本建设计划的管理
根据国务院制订的《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》对基本建设计划管理的要求有：
（一）无论是属全国性基本建设规模还是地方性基本建设规模，也不论其资金来源如何都要按隶属关系和计划决定权限，由各级政府的计划委员会进行平衡后，纳入各级政府基本建设计划。各级计划部门要从综合财政、信贷计划、物资供应计划、劳务供应计划方面对建设规模进行严格控制，编制基本建设计划一定要在上述各方面的基础上进行。
（二）无论基本建设的资金来自何种渠道，在其使用方向上都要按照国民经济发展的要求进行安排。我们要扩大社会生产和再生产，主要靠现有企业的潜力，进行技术改造，降低消耗，提高质量和效益。不能盲目的靠多上基本建设项目，为此对各种渠道来的建设资金都要进行控制使用，按经济发展制订使用计划。
（三）对于银行发放的基本建设项目的贷款，一定要在信贷平衡的基础上进行。银行发放基本建设贷款必须根据中央和省、直辖市、自治区的综合财政、信贷计划、综合基本建设计划进行。
（四）利用各种外资进行的基本建设项目也要列入我国基本建设计划，对其也应严格控制，即要根据我国国民经济情况进行安排。
（五）国防费安排的军事工程要适当压缩。
（六）所有的基本建设计划，要认真将所需的物资落实好，并对基本建设项目的审批要严格按程序进行。不允许从基建投资中提取费用或变相摊派资金。为了加强对基本建设计划管理，１９８１年３月２５日国家计委、国家建委、财政部颁发的《关于制止盲目建设、重复建设的几项规定》中规定了“十二个不准搞”，具体不准搞的项目有：不准搞资源不清的项目；不准搞工程地质、水文地质不清的项目；不准搞工艺不过关的项目；不准搞工艺技术十分落后、消耗过高的项目；不准搞协作配套条件不落实的
项目；不准搞污染环境而无治理方案的项目；不准搞“长线”产品项目；不准搞重复建设项目；不准搞“大而全”、“小而全”的项目；不准搞同现有生产企业争原料的项目；不准搞盲目引进项目；不准搞“楼堂馆所”。
凡是不符合基本建设计划管理具体要求的建设项目，计划、基建部门不予列入基本建设计划，银行不予贷款，设计单位不承担设计任务，物资部门不供应设备材料，施工单位不得施工。
第五节 基本建设施工的规定
在施工开始之前要作好施工的准备工作。即需要材料、设备的订货，这是为建筑安装工程作物质的准备，否则施工无法正常进行。
一、施工准备工作
建设项目批准后，要进行主要设备的申请订货，组织大型专用设备的和特殊材料的预先安排订货，基本建设所需设备，按建设项目的不同，分别采取不同的供应方式。
建设项目的基本建设计划和初步设计批准后，开始施工的准备工作。施工准备工作主要有：场地的工程地质、水文地质的勘察；汇集设计基础资料；申报物资计划；地方建材的落实；办理拆迁；进行“三通一平”工作，落实施工力量、施工机械、修建临时生产与生活设施等。
二、施工施工准备工作完成后，施工人员进入场地进行施工活动。通过施工把建筑材料、设备等物化劳动与人力活化劳动相结合，建成社会和人们所需要的固定资产。施工中要严格按照施工图纸进行，予以改变施工内容，要征得设计单位的同意。施工单位应按施工顺序合理组织施工。对于地下工程、隐蔽工程，特别是基础和结构的关键部位，必须经过检验，合格后，做好拍照和原始记录，有了验收签字后，才可进行下一步工序。施工单位要根据年度计划要求，完成规定的年度工作量，整个项目竣工时，不能有遗留工程。 [page]
建设项目在投产前，要进行生产准备工作。按照《关于基本建设程序的若干规定》，生产准备工作的内容主要有：
（一）招收和培训必要的生产人员，并参加设备安装、调验工作，了解掌握生产技术和工艺流程。
（二）落实原材料、协作产品、燃料、水、电、汽等生产条件的来源和其他协作配合条件，即内部物质条件上的准备。
（三）进行生产外部条件的准备即组织工装、器具、备品、备件的制造和订货等。
（四）组建生产指挥管理机构，制订管理制度，收集产品样品，生产技术资料等。
三、竣工验收
建设项目建成之后，为了检验设计和工程质量；总结经验教训；使固定资产转入生产，发挥作用，要组织竣工验收。大型建设项目由国家计委组织验收，尤其是特别重要的建设项目的竣工验收，要由国家计委报国务院批准，方可正式验收。中、小型项目按隶属关系，由有关部门组织验收。项目验收的范围均按其批准的设计文件所规定的内容进行验收，办理交付使用手续。
四、工程决算
基本建设项目竣工决算是办理交付使用验收的依据。按照《基本建设项目竣工决算编制办法》的规定：新建、改建和扩建项目竣工后，都要编制竣工工程决算。
竣工工程决算的内容（主要是编制大、中型项目的竣工决算书）：竣工工程概况表、竣工财务决算表，交付使用财产总表和明细表，并有必要的文字说明。工程竣工决算要反映出竣工项目新增生产能力、建设成本和技术经济指标，全面考核投资效果来反映工程资金来源和使用情况，并要看出工程最后形成的固定资产和流动资产的价值。
五、编制竣工图
根据《编制基本建设工程竣工图的几项暂行规定》，要求新建、扩建、改建的基本建设工程、特别是基础、地下建筑、管线、结构、井巷、桥梁、隧道、港口水坝以及设备安装等隐蔽部分，都要编制竣工图。竣工图是真实记录上述建设项目的技术文件和重要的技术档案。而且要求签订建筑工程承包合同中要在合同中明确规定竣工图的编制、检验、交接等事项的责任。实行分包的工程，由总包单位负责汇总各分包单位编的竣工图为一整体工程的竣工图不得少于两套，一套交给建设单位，一套交技术档案部门负责长期保存。重大工程项目的竣工图还应交给国家档案馆一套长期保存。
第三章 基本建设合同制度
基本建设合同（基本建设工程承包合同），是指承包方（勘察、设计单位、施工单位）和发包方（建设单位或其主管部门）之间，根据国家批准的固定资产投资计划和设计任务书等有关文件，为完成特定的建设工程任务而明确相互权利、义务关系的协议。主要包括：建设工程勘察设计合同、建筑安装工程承包合同、为完成建设工程任务而签订的物资供应、贷款、交通运输等合同。
特定的建设工程是指新建、改建、扩建列为固定资产投资，达到国家规定的数量标准的建设项目，企业、事业单位进行的小型维修，以及购置设备、工具或仪器的活动均属于基本建设工程。
第一节 建筑安装工程承包合同
一、建筑安装工程承包合同的概念
按《建筑安装工程承包合同条例》规定，建筑安装工程承包合同是发包方（建设单位）和承包方（施工单位）为完成商定的建筑安装工程，明确相互权利、义务关系的协议。此协议必须采取书面形式，双方协商同意的有关修改承包合同的设计变更文件、洽商纪录、会议纪要，以及资料、图表等均属承包合同的组成部分。
二、签订建筑安装工程承包合同的条件
根据《建筑安装工程承包合同条例》规定，签订承包合同必须遵守国家法律，符合国家政策，而且还要具备下述基本条件：
（一）承包工程的初步设计和总概算已经批准；
（二）承包工程所需的投资和统配物资已经列入国家计划； [page]
（三）双方当事人均具备有法人资格；
（四）双方当事人均有履行合同的能力。
如果是列入国家计划内的重点建筑安装工程，必须按照国家规定的基本建设程序和国家批准的投资计划签订合同，若双方不能达成一致意见，由双方上级主管部门处理。
三、建筑安装工程承包合同的主要条款
基本建设的施工方式决定了建设部门、单位和企业之间，在施工生产、分配、交换过程中的经济关系。基本建设的施工方式有：委托方式；自建方式；共建方式。目前我国建筑业正在积极推行招标投标，大量的工程都采用承发包方式进行。
为了调整基本建设施工中承发包双方的经济关系，《经济合同法》对建筑安装工程承包合同的签订作了原则规定。在《建筑安装工程承包合同条例》中规定承包合同的主要条款有：
（一）工程名称和地点；
（二）工程范围和内容；
（三）开工、竣工日期及中间交工工程的开工、竣工日期；
（四）工程质量保修期及保修条件；
（五）工程造价；
（六）工程价款的支付、结算及交工验收办法；
（七）设计文件及概算、预算和技术资料提供日期；
（八）材料、设备的供应和进场期限；
（九）双方互相协作事项；
（十）违约责任。
四、建筑安装工程承包合同双方的权利义务
根据《建筑安装工程承包合同条例》规定，属于专业性建筑安装工程的，国务院各有关主管部门可根据工程的特点，对承、发包双方的责任作特殊的规定。一般工业与民用建筑安装工程，对承、发包双方的责任分别作了规定。
（一）发包方的主要责任有：
１．办理正式工程和临时设施范围内的土地征用、租用，申请施工许可执照和占道、爆破以及临时铁道专用线接岔等的许可证；
２．确定建筑物（或构筑物）、道路、线路、上下水道的定位标桩、水准点和座标控制点；
３．开工前，接通施工现场水源、电源、开通运输道路，拆迁现场内民房和障碍物（可委托承包方承担）；
４．按双方协议规定的分工范围和要求，供应材料和设备；
５．向经办银行提交拨款所需的文件（实行贷款或自筹的工程要保证资金供应），按时办理拨款和结算；
６．组织有关单位对施工图等技术资料进行审定，按照合同规定的时间和份数交付给承包方；
７．负责对工程进度、质量进行监督，检查隐蔽工程，办理中间交工工程验收手续，负责签证，解决施工中的有关事宜；
８．组织设计单位、施工单位共同审定施工组织设计、工程价款和竣工结算、竣工验收。
（二）承包方的主要责任有：
１．施工场地平整、施工界区以内的用水、用电、道路和临时设施的施工；
２．编制施工组织设计，作好施工准备；
３．按照双方商定要求提供材料和设备，及时做好材料、设备的采购、供应和管理；
４．及时向发包方提出开工通知书、施工进度计划、施工平面布置图、隐蔽工程验收通知、竣工验收报告、材料设备的购置计划等；
５．按质、按量、按期施工；
６．对已完工的房屋、构筑物和安装设备、妥善保管；
７．提出竣工验收技术资料、办理竣工结算、参加竣工验收；
８．在合同规定的保修期内，对属于承包方责任的工程质量问题，负责无偿修理。
五、违反建筑安装工程承包合同的法律责任
《建筑安装工程承包合同条例》规定违反承包合同的责任分为：
（一）承包方的责任：
１．工程质量不符合合同要求的，无偿负责修理或返工，因此造成逾期交付的，偿付逾期违约金；
２．不按规定时间交付工程的，按违约责任条款偿付逾期违约金。 [page]
（二）发包方的责任：
１．在建设期未能按规定履行自己应负的责任，除工期予以顺延外，应赔偿给承包方因此所造成的实际损失；
２．由于设计变更、设计错误造成施工暂停、缓建或返工的除采取弥补减少损失的措施外，要赔偿承包方因此造成的一切实际损失；
３．不按规定期限进行验收，依合同的违约责任条款规定偿付逾期违约金；
４．未经验收，而提前使用、擅自动用工程的，其工程质量或其他问题，由发包方自负；
５．不按合同规定期限拨付工程款的，依银行有关逾期付款办法或“工程价款结算办法”的有关规定处理。
第二节 建设工程勘察设计合同
基本建设勘察设计工作是基本建设程序中的重要一个环节。建设单位在完成设计任务书和初步设计时，要委托勘察设计单位进行一系列勘察设计工作。
一、建设工程勘察设计合同的概念
勘察设计合同按《建设工程勘察设计合同条例》规定，是指委托方与承包方为完成一定的勘察设计任务，而明确双方相互权利义务的协议。签订勘察设计合同必须按照国家规定的基本建设程序进行。
建设工程勘察设计合同的双方必须具有法人资格，委托单位是建设单位或有关单位，承包方必须是持有勘察设计证书的勘察设计单位。
勘察设计合同双方当事人对主要条款经过协商取得一致意见并签字盖公章后方生效。
勘察合同，是由建设单位、设计单位或有关单位提出委托，经合同双方同意即可签订。
设计合同，必须有经上级机关批准的设计任务书方能签订。小型单项工程须具有上级机关批准的文件方能签订。单独委托施工图设计任务，应同时具有经有关部门批准的初步设计文件方能签订。
二、建设工程勘察设计合同的内容
勘察设计合同的内容：主体是建设单位和勘察设计单位，客体是将要进行创作的设计文件，内容就是双方的权利和义务。
根据《建设工程勘察设计合同条例》规定，勘察设计合同的主要条款有：建设工程名称、规模、投资额、建设地点；委托方提供资料的内容、技术要求及期限（承包方勘察的范
围、进度和质量；设计的阶段、进度、质量、设计文件份数）；勘察、设计取费标准，依据、拨款方法；违约责任。
（一）委托方的责任：
１．向承包方提供开展勘察设计工作的所需要的有关基础资料，而且要对提供的时间、进度与资料的可靠性负责；在勘察工作开展前，还应提出勘察技术要求及附图；在初步设计前，应提供经批准的设计任务书、选址报告及原料、燃料、水、电、运输等方面的协议文件和能满足初步设计要求的勘察资料、需要经过科研取得的技术资料；在施工图设计前，应提供经批准的初步设计文件和能满足施工图设计要求的勘察资料、施工条件资料、设备的技术资料。
２．给勘察设计人员提供进入现场工作的生活条件和工作条件。
３．委托配合引进项目的设计任务，应从询价、对外谈判、国内外技术考察及至建成投产过程中，都应吸收承担有关设计任务的单位参加。
４．按照国家规定付给勘察设计费。
５．对于承包方的勘察成果和设计文件，不得擅自修改和转让给第三方重复使用。
（二）勘察设计合同承包方的责任：
１．应按现行标准、规范、规程和技术条例进行工程测量、工程地质、水文地质等勘察工作，并按合同要求的进度、质量提交勘察报告。
２．设计单位应根据设计任务书或上一阶段设计的批准文件，设计技术经济协议文件、设计标准、技术规范、规格、定额等提出勘察技术要求并进行设计，按合同要求的进度、质量提交设计文件（含概算文件，材料设备清单）。
３．设计单位要配合施工，进行设计技术交底，解决施工中的有关设计的问题，负责设计变更和修改预算，参加工程竣工验收及试车考核。 [page]
４．设计单位负责原定任务书范围内的必要修改。
三、勘察设计合同中的违约责任
（一）委托方的违约责任：
１．由于提供的资料不准确，需要变更计划，未按期提供勘察、设计需要的资料或工作条件而至使勘察、设计的返工、停工、窝工、修改设计，委托方要承担承包方的实际消耗工作量增付费用。
２．委托方逾期付费时，要偿付逾期违约金。
（二）承包方的违约责任：
１．因勘察设计质量而引起返工，或未按期提交勘察设计文件拖延工期造成的损失，勘察设计单位应继续予以完善勘察、设计任务，并按造成损失的大小适度减收、免收勘察设计费用。
２．因勘察设计错误而造成工程重大质量事故的，勘察设计单位除免收损失部分的勘察设计费用外，还应承担付以直接受损失部分勘察设计费用相等的赔偿金。
第四章 基本建设管理体制
第一节 基本建设投资管理体制
我国目前经过基本建设管理体制的改革，基本上已实现了多元化投资的管理体制。其表现是：利用外资大量增加；各家银行对固定资产投资贷款的发放量增大；企业自筹资金大量增长；国家发行重点建设债券和企业发行企业债券的资金用于投资。
基本建设投资从内容上看，其来源有：财政预算拨款；银行信贷资金；部门和企业的自筹资金；合资、集资；发行重点建设债券和企业债券筹集资金。其投资形式有：拨款、贷款、入股集资等多种方式。为此，基本建设投资管理体制的内容，主要是对财政预算投资，银行信贷资金和企业自筹资金的管理。
什么是基本建设投资管理体制？基本建设投资管理体制，是指对基本建设资金的预算、供应、使用、回收、考核等各种相互联系的管理方式的总称。目前我国是按行政系统来设置基本建设投资管理机构的。各级基本建设投资管理机构有不同的职责和任务。
一、各级计划委员会的主要职责
（一）参加制定中长期和年度基本建设计划，组织计划的实施，并根据实际情况对计划进行必要的调整。
（二）严格执行基本建设程序，组织和督促各部门、各单位做好建设前期工作，对违反基本建设程序的做法要加以制止或追究责任。
（三）抓好建筑工业的技术改造的规划和协调工作，抓好施工机械、新型建筑材料和建筑设备的生产。
（四）根据国家的规定，制有关的基本建设方面的计划管理、项目管理、投资管理规章制度。
（五）组织重大项目和大中型建设项目的竣工验收。
二、建设单位的任务
（一）委托设计，收集、审查并及时向设计单位提供设计所必须的基础资料，参加设计文件、概算的审查。
（二）编制建设计划和建设财务计划，并组织施实。
（三）组织并协助施工单位作好材料、设备等物资的采购及供应工作。
（四）协助施工单位做好施工准备工作，办理土地征购、居民拆迁、清除障碍，申请建筑执照和爆破等特殊施工许可证，确定建筑物、道路、上、下水道座标和中心线，办好施工用水，电、通讯等手续。
（五）做好生产准备工作，招收、培训工人，组织专门班子或机构，原材料、燃料的订货等。
（六）办理好竣工工程的验收和工程结算及财务决算。
三、设计单位的任务
（一）根据设计任务书，选址报告进行设计，按规定要求如期向委托单位提供设计文件。
（二）编制初步设计和设计文件的概算、预算。
（三）配合施工单位处理好施工中的问题。
四、施工单位的任务
按时按质的把各种材料建造成建筑物和构筑物，按设计文件把各种设备组织安装形成生产能力。参加工程竣工验收，按约进行维修试车等。
第二节 基本建设资金管理制度[page]
一、基本建设“拨改贷”资金管理规定
《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》对基本建设投资拨款改贷款的管理作了细致明确的规定。
（一）“拨改贷”项目的管理
大、中型项目由国务院各部门和各地区提出计划，由国家计委综合平衡确定，列入国家基本建设计划。小型项目分别由国务院各部门和各省、自治区、直辖市确定，列入当地的基本建设计划。
按项目性质不同实行浮动利率，对同行业内部不同产品的建设项目实行调节利率。国家对利率实行统一管理。但是对“拨改贷”的基本建设投资目前暂不执行统一利率。
（二）对基本建设“拨改贷”资金实行本息偿还的制度。借款单位要先用企业的自有资金归还贷款，再按国家规定用交纳所得税以前的利润归还贷款。
对于非生产性、经营性确没有偿还能力的建设项目，国家规定可免于归还贷款及利息。这些项目主要有：１．国防科研项目；２．各级各类学校项目；３．医院、科研、行政机关、物资储备项目；４．防洪、排涝工程、市政工程、国防边防公路、边境县以下邮电通信项目；５．其他非经济部门所属非营
业性的，无偿还能力的项目
对由于价格不合理，投产后盈利太低的项目和前期项目被撤销，归还贷款确无能力的项目，经过审核批准后，可酌情部分或全部豁免贷款本金和利息。
（三）对基本建设信贷资金的管理
基本建设信贷资金是指建设银行利用存款发放的基本建设贷款。
《中国人民银行基本建设贷款暂行办法》对基本建设信贷资金的管理制度主要规定有：
１．贷款项目的管理（１）大、中型项目由国务院各部门和各地区提出项目计划建议书，由同级建设银行审签后，上报国家计委审批，并同时将项目计划建议书抄送建设银行总行。小型项目计划建议书由建设银行和主管部门共同商定，联合下达贷款项目计划。（２）贷款项目应具备下述条件，建设银行方予以贷款。
借款单位须是独立核算、有偿还能力、能承担经济责任的单位。其项目必是纳入国家基本建设计划，并经批准的且有设计任务书和初步设计、概算；在项目总投资中，应具有３０％的自有资金，并按规定提前存入建设银行；项目所需的设备、材料、施工力量落实并能保证按期竣工投产；产品在国内外市场上有竞争能力的，经济效益高，能按期还本付息；借款单位有借款的担保单位。
２．贷款利率的规定。（１）国家重点项目基本建设贷款，实行优惠利率，不论期限长短，一律按年息５．０４％计息，如交通运输，建筑材料和能源及节约能源等基本建设项目。
（２）一般项目，贷款期一年以内的，按年利率５．０４％计息；一年以上至三年以下的，按年利率５．６６％计息；三年以上五年以下的，按年利率６．４８％计息；五年以上十年以下的，按年利率７．２％计息；十年以上的，按年利率７．９２％计息。１９８５年国务院以国发（１９８５）９３号文件规定了统一的固定资产贷款利率：
年 限 月息B 年息％
一年以下（含一年） ６．６ ７．９２
一年——三年（含三年） ７．２ ８．６４
三年——五年（含五年） ７．８ ９．３６
五年——十年（含十年） ８．４ １０．０８
十年以上 ９．０ １０．８０
二、自筹资金管理的规定
基本建设自筹资金有：地方各级财政自筹资金，可用于基本建设的为：上年财政预算结余资金、当年财政超收分成和总预备费及地方预算外的某些专项资金；各主管部门、企事业单位可用于基本建设的自筹资金为：企业专用基金、利润留成、基本建设收入留成、投资包干结余分成等。 [page]
《加强基本建设自筹资金管理的暂行规定》对上述自筹资金的使用作了规定。
（一）自筹资金的计划管理
对用于基本建设的自筹资金要纳入基本建设计划。各地区、各部门要按照国家计委下达的自筹基本建设控制计划编制本地区本部门的自筹基本建设计划。根据自筹资金和综合平衡情况在国家确定的规模基础上可向上浮动１０％。浮动的１０％要按２０％的税率征建筑税，浮动超过１０％的还要加征建筑税。对超计划的自筹基建投资和用于小型项目的银行贷款投资按１９８７年国务院在《建筑税暂行条例》中规定要征收２０％的建筑税，对计划外的项目征收３０％的建筑税。
对有关人民生活迫切需要的，建设条件比较简单的部分非生产性自筹投资国务院１９８５年１号文件规定可以不纳入基本建设计划。其主要有：
１．用地方、企业机动财力和预算外资金安排的中、小学校建设；
２．用县级地方机动财政和预算外资金安排的县级及县级以下医院、保健站、文化馆、体育馆、图书馆、博物馆的建设；
３．用养路费、扩建公路；
４．用城市维护建设资金安排的新建、扩建城市道路和新增公共交通车辆购置；
５．老企业用自有资金安排的职工宿舍。上述投资项目到了１９８７年后除了第１项投资仍不纳入基本建设计划外，余者都要纳入计划管理。
（二）建设银行对自筹资金的管理
凡是经批准用于基本建设的自筹资金，一律要交由建设银行管理，专户存入，按“先存后批，先批后用”的原则使用。建设单位要在使用资金的半年以前将资金足额存入建设银行，到期方可使用。
建设银行对自筹基本建设资金的使用要进行监督、管理，帮助搞好成本管理和经济核算。
三、对国内合资建设的管理
根据《国家计委、国家经委、财政部、中国人民银行、中国人民建设银行关于国内合资建设暂行办法（试行）》（１９８２年）和１９８４年颁发《关于国内合资建设的暂行办法（试行）的补充规定》对国内合资建设的管理范围、方式资金使用作了规定：
（一）合资建设的范围
合资建设不受部门、地区及所有制的限制。根据各自的优势，按照协商进行组合。中央与地方、城市与农村、全民与集体、工业与农业、工业与商业、农业与商业、军工与民用合资建设项目的重点要着眼于发展国民经济最急需的和供应市场、出口商品等短线缺门产品及重大节能措施等产品上。
（二）合资建设方式
合资建设的形式由合资各方协商确定，可以共同投资、联合经营，可以是产品、半产品的补偿贸易，可以是参加投资后，按投资额享受部分产品的使用权，可以是入股的方式。
（三）资金的使用
１．作为合资建设不得使用下列各项资金：（１）应上交的税收、利润、折旧基金和资金占用费；（２）国家拨给有指定用途的款项；（３）银行贷款、流动资金或以其他名义借贷的款项；（４）不得以农田作为直接投资，但可用征用土地补偿费入股；（５）生产技术不得作为投资。
２．可以用下列财产和资金作为合资各方的投资：（１）场地、厂房、设备；（２）企业结余的企业基金，利润留成资金；
（３）国营、集体企业以税代利征收所得税后的各项留成结余资金；（４）地方机动财力；（５）国家预算投资；（６）国家规定可以使用的其他资金。
（四）合资项目的管理
对于所有合资项目都必须纳入有关各部门和地方的固定资产投资计划。合资项目若进行基本建设，应按规定的基本建设程序进行。总投资额达到１０００万元以上的，必须按基本建设程序履行。
对于投资项目的基本建设由各自一方向自己主管单位提交合资协议书，经核准后，再由合资各方联合编报设计任务书。其内容应包含基本建设程序，合资方式、各方投资比重、利润、产品分享方案、管理方式、企业隶属关系等。 [page]
四、利用外资进行基本建设的管理如何利用外资进行基本建设，这要根据国务院于１９７９年发布的《关于使用国外贷款引进技术和进口设备的基本建设项目在外汇、财政、基建计划上的处理办法》和１９８３年发布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》及《中外合资经营企业法实施条例》和《关于对外借款有关问题的通知》的有关规定，归纳起来有下列一些管理规定和要求：
（一）对审批程序的规定
利用外资进行基本建设的手续按不同项目分别有不同的规定：
１．引进项目是由进出口公司管理委员会会同国家计委，组织国家经委、国家科委、财政部、外贸部、机械工业部、中国银行、中国人民建设银行、物资总局等部门参加审查，审查的内容：（１）人力、物力、财力和国民经济计划的安排是否平衡及落实情况；（２）技术是否先进；（３）地质资源是否可靠；（４）价格是否合理，设备有无国内制造配套的可能，外资筹措及还本付息的条件等。
２．利用国外贷款引进技术和进口设备，分别由主管部门或省、直辖市、自治区按项目建议书的要求提出申请，经进出口公司管理委员会和国家计委审核同意后，才可进行技术考察、技术谈判、非正式询价。
３．属于国家统借统还的项目，计划任务书批准后，由财政部会签中国银行。
４．计划任务书批准后，属于“自借自还”的项目，由中国银行和借款单位签订相应的借款合同。
（二）对使用外资的计划管理
１．在外汇计划中，要按国家统借统还和部门地区借款分别列明收入和还款支出情况。
２．在财政计划中，要将统借统还的外汇在预算收入中列入“国外借款收入”，预算支出中列“使用国外贷款项目的拨款支出”。
３．在投资计划中，要列“利用国外借款投资”。
利用国外贷款，包括买方信贷、卖方信贷、开发基金、协力基金、自由外汇、补偿贸易等项贷款。大、中型建设项目，必须纳入外汇、财政和固定资产投资的长期计划和年度计划，进行综合平衡。
（三）对中外合资项目的管理
１．对出资方式的规定。对于出资者可以用建筑物、厂房、机器设备、物料、工业产权等作价出资。可以用外币出资，用外币出资应按交款当日的我国外汇管理局公布的外汇牌价折算成人民币或约定的外币。
２．对中外合资项目设立的程序规定。合营企业的项目建议书和初步可行性研究报告，由中国合营者向企业主管理部门申报。经企业主管部门审查同意后再转报审批机关批准后，合营各方便可进行可行性研究工作，而后再决定签订合营协议、合同、章程等文件。
（四）财政、银行对利用外资的监督管理
利用外资的项目，在建设和还款过程中，必须按照批准的引进计划、基本建设程序、同国外方签订的合同规定进行，定期向财政部门、中国银行和建设银行报告资金使用和偿还情况。国内单位借入外汇资金，一定要存入中国银行，并在该行开户。如确需在国外存款，则必须经中国银行同意。银行和财政部门有权对工程的资金的使用和进度进行检查，对资金使用不当或不按合同规定归还贷款时，有权采取制裁措施。
五、对建设债券资金的管理
债券是一种有价证券，是一种借款凭证。国家在建设资金不足的情况下，采用发行债券的办法来筹集建设资金，为了对利用债券资金进行建设的管理，国家制定颁发了《国务院关于加强股票、债券发行的通知》和《企业债券管理暂行条例》及《关于发行电力建设债券的暂行规定》等法规。
（一）国家重点建设债券的管理规定
根据《国务院关于发行国家重点建设债券和重点企业债券的通知》规定，其内容有：
１．对债券资金使用的管理。重点企业债券主要用于有偿还能力的国家重点建设项目。由部门通过投资计划分配给各企业。 [page]
２．债券的发行要按规定以财政部的名义发行，其发行所集的资金由代发行的银行统一交存人民银行，拨给建设银行作为“拨改贷”专项资金，以“特种拨改贷”形式向建设单位发放贷款用于投资。
３．对债券期限、利率的规定。期限为三年，到期由财政部按利率为年息６％向单位还本付息；以利率为１０．５％向个人还本付息，两者均不计复利。
４．对债券本息的偿还规定。作为“特种拨改贷”的建设项目建成投产之后，可以用所得税前利润归还贷款本息。
（二）重点企业债券管理的规定
对重点企业债券管理主要从以下几个方面加以规定：
１．对发行单位和票面内容的规定。只有全民所有制企业才可以发行债券。所有其他机关团体、事业单位、集体所有制企业、公民个人都不得发行债券，也不允许委托其他部门代表发行债券。
发行债券必须用于保证国家计划内的重大建设项目，严禁用于计划外的固定资产投资。债券票面的内容应载明下列事项：（１）企业名称、地址；
（２）票面利率、面额；（３）还本付息期限及方式；（４）发行日期、编号；（５）发行企业的印记、企业法定代表人的签章；
（６）审批机关批准发行的文号、日期。
严禁以摊派方式发行企业债券。债券的票面格式要经中国人民银行认可才可发行。
２．对企业债券的申请和审批的规定
发行债券的企业应按《企业债券管理暂行条例》规定公布发行债券的章程或办法。章程或办法中应确切指明的内容为：（１）企业经营管理情况；（２）企业自有资产净值；（３）发行债券的目的、效益预测、债券总面额、还本付息方式及风险责任的承担。
发行债券的企业应先向中国人民银行或其分支机构提出申请。发行债券申请书还应附有营业执照、主管部门同意发行债券的证明文件、计划部门准予进行固定资产投资的批准证明、发行债券的章程（办法）、企业上两个年度和上一个季度经主管部门或会计师事务所签证的财务会计报表等有关资料。
中国民银行对企业发行债券实行分级审批制度。中央直属企业报由人民银行总行审批，地方企业报由人民银行的同级分支机构审批。
３．对企业发行债券利率的规定。企业发行的债券票面利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的４０％。
４．对债券的发行和转让的规定。发行债券的企业可以由企业自己发售，也可以委托银行或其他金融机构代理发售。
债券购买者可以到各专业银行或其他金融机构办理转让手续将债券有偿转让。
５．法律责任。对违反企业发行债券的有关规定者，中国人民银行有权责令企业停止违法活动，并冻结其发行债券所筹资金，通知其开户银行停止对其贷款，且可处以违法金额５％以下罚金。对于非法经营债券发行业务的，没收非法所得，并处以罚款，责令停止非法行为。对于有关责任人员可预以行政处分和经济处罚。
第三节 基本建设物资、设备供应管理制度
一、建设材料管理体制１９８４年，国家对建筑业和基本建设管理体制进行改革。国务院发布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》。此规定决定：改革建筑材料供应方式，逐步由物资部门将材料直接供应给工程承包单位，由工程承包单位实行包干包料。物资供应单位实行按项目承包供应责任制，由工程承包单位和中国基建物资配套承包联合公司签订承包合同，确立供需双方的权利、义务和责任。
根据《基本建设材料承包供应办法》，对基本建设材料的供应办法作了规定。地方建材可以采用招标办法，选定供货单位，承包供应。
二、对基本建设材料供应办法的规定
根据《基本建设材料承包供应办法》规定，建材所需单位可依据审批机关批准的基建项目的设计文件，提出材料品种、规格、数量及材料预算金额，与物资承包供应公司签订承包供应合同。合同中要明确双方的权利、义务和责任。 [page]
三、对基本建设所需设备供应的规定
根据１９８４年制定的《机械工业部成套设备承包暂行条例》规定，对基本建设所需成套设备实行成套承包供应的办法。
（一）承包供应的范围。对基本建设项目需要的机械设备（大型设备、专用设备），通用设备、非标准设备均可以采用承包供应，至于承包供应的具体范围可由供、需双方协商确定。
（二）承包供应形式。１．委托承包形式；２．按设备费包干；３．招标投标形式。不论采用何种承包供应形式，均要签订设备成套承包供应合同。
第四节 基本建设工程预算管理规定
基本建设预算管理是基本建设管理立法的重要内容，是加强基本建设法制工作的主要环节。根据国家制定和颁布一系列的有关对基本建设概预算管理的法规中可以归纳成下列几方面：
一、对基本建设预算管理的基本要求
（一）预算的内容要包括：
１．概预算编制说明；
２．项目总概算或预算数额；
３．单项工程综合概预算；
４．单项工程概预算；
５．其他工程和费用概预算；
６．主要建材表；
７．钢材明细汇总表与补充单位估价表。
（二）工程预算的编制：
１．工程概预算的编制由设计单位负责；
２．施工图预算的编制由设计单位负责，可邀施工单位，建设单位参加；
３．一个项目的设计是由几个设计单位共同完成的，则由主管部门指定负责主体设计的单位牵头组织编制汇总工程的总概、预算。
（三）概预算的审批：
１．概、预算随设计文件送审；
２．项目的初步设计和概算、施工图设计和预算，按项目隶属关系分别由主管部门和省、自治区、直辖市有关部门审批。
（四）对工程预算的审查：
建设银行要对工程的概预算进行审查，审查的项目有：
１．工程量；
２．预算单价的套用；
３．施工管理费用。
（五）对工程预算审查的形式有：
１．单独审查；
２．委托建设单位审查；
３．建设银行、建设单位、设计单位、施工单位一同会审。
二、建设总费用的构成
建设项目总费用依据１９８５年国家计委和中国人民建设
银行的规定应由以下三部分构成：
（一）建筑安装工程费用建筑安装工程费用包括直接费用、间接费用和法定利润。
１．直接费用。包括人工费，材料费，施工机械费（使用费），其他直接费用；
２．间接费用。包括施工管理费和其他间接费用；
３．法定利润。指施工单位按照国家规定提取的利润，一般为人工费的２．５％。
（二）工程建设其他费用
工程建设其他费用是指根据有关规定应在基本建设投资中支付，并列入项目概算中的一些单项费用。
（三）预备费用。
预备费用是指在初步设计和概算中难以预料的工程费用。
预备费用＝（单项工程费用＋其他费用）×预备费率
第五章 基本建设经济责任制度
第一节 基本建设投资包干制度
一、基本建设投资包干制度的概念
基本建设投资包干责任制是一种权、责、利相结合的经营管理责任制。实行投资包干的建设项目，必须按基本建设程序办事，要有经过批准的设计文件，要处理好国家、企业、职工三者之间的关系。
基本建设项目投资包干责任制，是指建设单位和施工单位对国家基本建设计划确定的建设项目按建设规模、投资总额、建设工期、工程质量和材料消耗包干，实行责、权、利相结合的经营管理制度。投资包干责任制主要调整建设单位和主管部门或建设单位和施工单位之间的关系。 [page]
二、根据《基本建设项目投资包干责任制办法》规定，其主要内容有以下几方面：
（一）建设项目投资包干责任制的形式：
１．建设单位对项目主管部门包干；
２．工程承包公司接受项目主管部门、建设单位的委托或中标包干：
３．施工企业接受项目主管部门包干；
４．概算包干；
５．施工图预算包干：
６．平米造价包干；
７．小区综合造价包干；
８．新增单位生产能力造价包干。
上述包干形式一般指建设单位对国家计划确定的建设项目，按建设规模、投资总额、建设工期、形成综合生产能力、工程质量和材料消耗，实行责、权、利相结合的经营管理。
（二）投资包干责任制中双方的权利义务
１．投资方义务：（１）保证按包干协议的规定和建设进度及连续建设所需的资金，即保建设资金。（２）保设备、保材料，即要按主要物资用量清单和建设进度，在包干范围内组织货源，保证供应，或将分配的物资指标转划给包建单位，由其订货采购。（３）按包干协议规定，妥善安排供电、供水、通讯、交通运输等外部配套条件。（４）按设计文件确定及时申请核拨生产人员指标，搞好招工工作。（５）保试车的用料和竣工验收工作。
２．投资使用方的义务，（１）保证不突破协议规定的投资额。（２）保证以协议规定的工程工期为准竣工。（３）保证按设计要求和有关的技术标准规范规定的质量标准进行施工。
（４）要按设计文件提出的材料用量、质量采购并用于施工工程。（５）要根据设计要求将主体工程、配套工程、治理污染设施工程同时建成投产。
第二节 基本建设招标、投标制度
一、基本建设招标、投标的概念
招标投标是一种竞争性较强的全面包干责任制。基本建设工程实行招标投标，是由若干个施工单位参与工程投标，由招标单位择优入选。由中标单位向招标单位实行包投资、包工期、包质量、包使用等要求的全面包干责任制。招标投标是为某项建设工程按照公布的条件，公开挑选承担可行性研究、方案论证、勘察设计、施工任务的单位所采用的一种方式。
一般作法是由建设项目的主管部门或建设单位，将其意图、目的、投资限额及各项技术经济要求等条件，以公开的方式公布，征求愿意按条件并有合法资格和能力承担任务的单位，对工程进行初步估价，按规定的期限内填写标单，向招标者提交报价。这一过程称之招标投标。经过一定时期后，由招标者通知所有投标者，当场开标，选择其中条件最优、价格最低的投标者为中标人，然后由中标人与有关单位签订经济合同，确定承发包工程关系。招标投标是建筑业经济体制改革的一种比较好的形式。为了推行这一工作，１９８３年城乡建设部印发了《建筑安装工程招标投标试行办法》、１９８４年１１月由国家计委、城乡建设部共同制定颁发了《建设工程招标投标暂行规定》。根据这一规定，凡列入国家、部门和地区计划的建设工程，除不适宜实行招标的某些特殊工程外，均可以依法实行招标。
凡持有营业执照、资格证书的勘察设计单位、建筑安装企业、工程承包公司、城市建设综合开发公司，不论所有制性质如何，均可参加投标。
建设工程的投标、招标，不受地区、部门限制。工程项目的主管部门与当地政府，对于外地区、外部门的中标单位，要一视同仁，给以提供方便。
建设工程的招标、投标是法人之间的一项基本建设的经济活动，受国家法律的保护和监督。
二、建设工程的招标
（一）建设工程招标的形式：
１．全过程招标。全过程招标是指从项目建设书开始，包括设计任务书、勘察设计、设备材料询价与采购、工程施工、生产准备、投料试车，直到竣工投产、交付使用，实行全面招标； [page]
２．勘察设计招标。勘察设计招标是指勘察设计工作单项招标；
３．材料、设备供应招标；
４．工程施工招标。工程施工招标包括全部工程招标、单项工程招标、分部工程招标、专业工程招标等形式，工程承包可采用全部包工包料、部分包工包料、包工不包料。无论采用哪一种形式，招标单位都要在招标文件中确切说明。
（二）工程招标方式：
１．公开招标。公开招标是指招标单位通过报刊、广播、电视等宣传媒介公开发表招标广告方式；
２．邀请招标。邀请招标是指招标单位向有承担能力的若干个企业发出招标通知，进行招标；
３．指定招标。指定招标是针对某些有特殊技术要求的工程、偏僻地区的工程、某些国防工程等，可以向主管部门或当地政府指定的投标单位发出招标通知，进行招标。
（三）招标程序
１．全过程招标的主要程序：（１）由项目主管部门或建设单位根据项目批准的建议书，委托几个工程承包公司或咨询、设计单位，做出可行性研究报告，通过议标选定最佳方案和总承包单位；（２）总承包单位受项目主管部门或建设单位委托，组织编制设计任务书，经审查同意后，由项目主管部门或建设单位向审批机关报送设计任务书；（３）设计任务书获准后，总承包单位即可按照顺序分别组织勘察设计招标、设备材料供应招标和工程施工招标，并与中标单位签订承包合同。
２．一般招标程序主要按下列步骤：（１）编制招标文件、发出招标广告或招标通知书；（２）招标单位对申请投标者进行资格审查；（３）招标单位组织投标招标者勘察工程现场，解答招标文件中的问题；（４）投标者密封报送标书；（５）当众开标、议标、审标、评标、决标并发出中标通知书；（６）招标者与中标者签订承发包合同。
对于实行建设项目全过程招标，要有审批机关批准的项目建议书和所需的资金。实行勘察设计招标，要有审批机关批准的设计任务书和需要的资金。实行设备、材料供应招标，要有设计单位提供的设备、材料清单和所必需的资金。实行工程施工招标，必须有经过批准的工程建设计划、设计文件和所需的资金。
（四）招标文件的编制
招标文件是合同当事人要约和承诺的依据，是建设工程承包合同主要条款的基础，也是合同法律文书的重要组成部分。
建设单位申请招标批准后，可着手编制工程招标文件，招标文件的内容，应根据全过程招标、勘察设计招标、设备材料供应招标、工程施工招标等不同特点，分别拟定。一般包括下列内容：
１．综合说明，即说明工程项目的名称、地址、工程内容、建设工期和现有的基本条件。
２．工程款项支付方式。
３．技术质量要求。
４．实物工程量清量。
５．物资供应方式。
６．投标起止日期和开标日期、地点。
７．拟订合同的主要条款。
招标的标底，由招标单位在概算数以内确定，标底应该严加保密，开标前不得向任何人泄漏，否则，责任者要承担法律责任。
三、建设工程的投标
（一）投标资格审查
招标单位为了确保招标工作和工程建设的有效进行，通过对投标者的资格审查来了解投标者的各方面情况，以确定合格的投标者参加投标。投标资格审查的内容：
１．有无工商行政管理部门核准发给的营业执照和当地建设部门登记注册的承包许可证。
２．经建设主管部门审核的企业技术等级证明书。
３．投标单位的简历：企业成立的时间，近期施工的主要工程名称、竣工工期和工程质量情况。
４．承包单位的技术力量，工人素质，技术人数和技工数的层次及比例。
５．现有机械设备名称、性能、数量等。
（二）承包单位如何参加投标 [page]
１．做好投标前的准备工作，即收集各种有关资料。作为参加投标工程的分析比较，选摘投标机会，作出是否参加投标的决策。
２．对已确立为投标对象的工程，要积极及时向招标单位报名或提交投标申请书。同时要向投标单位介绍本企业的情况，并附企业状况说明，在两者的内容上要相符一致。
根据招标单位的选标通知，向招标单位领取招标文件、施工图纸和有关资料（购买要交付一定的押金）。然后要尽快熟悉、理解招标说明书，调查现场及各种施工条件，有疑问要及时询问，要招标单位予以澄清。
招标单位召开招标会议要积极派人参加，进一步搞清招标内容、范围、施工要求、材料供应及价款结算办法、投标要求等。
３．认真编制投标书。投标书的编制要按照招标书的内容格式要求，认真细致地确定合适的标价和工期，按时填写好投标书，及时密封报送招标单位。编制投标书要避免发生无效标；不得改变其格式和内容，如招标文件的格式和内容不能表达投标意思时，可另附说明为评标参考材料；对标书中所列工程量等，确有错误时，不得涂改，不得按自己核实的工程量计算标价，而应将核实情况另附说明。
４．做好投标后的收尾工作。投标后可能中标和不中标，中标则依据招标文件和投标书中规定的内容和条件拟定施工合同条款，与招标单位协商达成一致意见后签订合同。不中标则应按时退回招标文件及资料，收回押金。
（三）投标书的内容
经过招标单位进行资格审查并同意投标后，投标者可着手编制标书的工作。标书的编制工作是整个投标报价活动的中心，编制的合适与否，是投标竞争能否取胜的关键。标书编制的主要内容有：
１．标书的综合说明；
２．按招标文件的工程量填写单价、单位工程造价和总造价及对造价的分析；
３．计划开工、竣工日期及日历施工天数；
４．保证达到工程质量等级与安全的措施；
５．施工技术、组织措施和工程形象进度计划表；
６．主要工程的施工方法和选用的施工机械；
７．临时设施需用占地数量和主要材料耗用量等。
投标者如串通作弊，哄抬标价，一经查出，全部取消投标资格并处以罚款。标书送达时间不得超过规定的开标日期，否则，视为废标。确定中标的投标者，按规定日期（一般在一个月内）内双方签订承发包合同。拒报签约的一方，要承担给对方因此造成的一切经济损失。
（四）投标价格
１．投标价格的概念。在投标报价时，根据现行预算定额和取费标准，招标单位提供的施工图纸和招标说明等，对工程进行标价计算，加上企业内外因素而确定标价，开列清单向招标单位投标。所确定的工程标价就是投标价格。
预算价格也是施工图预算，是依据施工图纸，当地预算定额和取费标准等计算确定的工程造价。预算是建筑安装工程包干和结算的依据，是经济核算和考核工程成本的依据。
２．投标价格和预算价格都是建筑工程造价但二者也存在着区别，其区别在于：（１）预算价格的计算方法比较简单，它是单纯按国家有关部门规定的预算定额、取费标准结合施工图纸等计算得出；投标价格是要考虑对标价有一定影响的内外部因素即企业内部因素和市场信息因素及预算定额、取费标准综合而进行计算得出的。（２）预算价格实质上是一种计划价格，而投标价格可随建筑市场情况的变化而围绕标底上下浮动，实质上是一种在国家计划指导下的浮动价格。（３）工程预算价格是建筑业通过计划分配或协商承揽施工任务编制的施工图预算，不存在竞争问题，而投标价格是建筑业在投标竞争的环境中产生的，要考虑竞争因素，所以二者产生的环境不同。
３．投标价格的依据
投标价格（标价）计算的依据是：（１）招标文件，即工程内容、范围、技术质量和工期的要求。（２）施工图纸和说明书。（３）建筑安装工程现行的预算定额、单位估价表及取费标准。（４）材料预算价格和材料差价；（５）施工组织设计或施工方案；（６）现场施工条件；（７）企业内部因素和市场信息因素等。 [page]
四、开标、评标
１．开标，开标要公开进行。由招标单位、投标单位、建设主管部门、公证机关、中国人民建设银行参加。标书由主持人当众验明是否密封，而后开封。由投标单位宣读标书、公证机关监督其按原正本宣读。由写标人将各投标人宣读的标书造价、工期等主要指标写在事先准备好的黑板上公布。
２．评标，评标小组根据标底同标书进行比较。对各份标书进行评分，决出中标单位后，要当场宣布，并由公证机关签证认可。
如果没有条件当场评价决标的，在宣读标书后，约定另行决标时间和地点。
因工程标底是评标的衡量标准。如在开标后各标书同标底差距较大，可宣布本次招标中止，另行选择投标单位；也
可以同标书、标底比较接近的投标单位通过协商议定标价（议标），达成一致意见后签订承发包合同。
第三节 建筑安装企业百元产值工资含量包干制度
为了适应建筑业和基本建设管理体制改革的需要，实现在国家计划指导下工资分级管理改革工资制度的要求，改变原来建筑安装企业按人头核定工资总额的办法，贯彻落实各尽所能，按劳分配的原则，从１９８２年我国开始在建筑安装企业中试行按百元产值工资含量包干的办法。１９８６年２月６日国务院批转《国营建筑施工企业百元产值工资含量包干试行办法》，该办法对百元产值工资含量包干的具体作法作了规定。
一、百元产值工资含量包干原则
该办法是根据企业完成的建筑安装工作量和主要经济指标的情况，按规定的包干工资系数计提工资总额。
“规定的包干工资系数”，是指企业主管部门和财物管理部门在企业过去几年工资总额和产值资料的基础上共同核定的系数。确定系数是一项关系到这个经济责任制度成败的复杂工作。所以对该项办法规定了三条原则：
（一）要兼顾国家、企业、职工三者的利益的原则。系数不能定的太高或过低，定的太高，国家、企业会受到损失；定的过低，就会影响职工的工资收入。为此，要特别注意使国家得“大头”，企业得“中头”，职工得“小头”的原则。
（二）职工平均工资的增长幅度应低于劳动生产率增长的幅度原则。只有按这条原则，根据实际情况依据上述第一条原则确定具体增加的比例，才能达到调动企业、职工的积极性，提高工程质量、缩短工期、多创产值利润，加快建筑业的发展的目的。
（三）系数的确定要立足于能使先进者得到好处，落后者感到有压力的平均数上计算原则。
二、工资含量的计算范围有
（一）工资总额包括：
１．在册人员和非在册人员的全部工资。
２．工资总额包括支付外包工人的工资。
３．工资总额不包括长期出国工作人员的工资。
（二）企业工资总额的计算方法：
企业工资的总额＝核定的包干工资系数×本期实际完成
的工作量
（三）产值计算的范围：
１．建筑安装工作量；
２．附属独立核算的工业企业的全部产值；
３．附属单位的工业产值中的外销部分。注：这里讲的建筑安装工作量系指兴工动料，通过施工活动才能实现的那部分基本建设投资而言。
三、工资含量的确定
（一）低于现行预算定额和取费标准规定的工资含量；
（二）企业所承担的工程对象和机械设备、附属机构、职工构成、工资区类别不同而不同；
（三）工资含量随企业的工程对象、人员构成的变化及建材调价、国家规定工资调整而相应予以调整。
（四）工资含量必须随全优工号、工程质量、降低成本、竣工面积等经济技术考核指标完成的好坏上下浮动。
第六章 基本建设法律责任[page]
第一节 违反基本建设法规的法律责任
一、违反基本建设计划管理法规的法律责任根据《关于制止盲目建设、重复建设的几项规定》（１９８１年）、《国务院关于加强基本建设计划管理，控制基本建设规模的若干规定》（１９８１年）、《关于更新改造措施与基本建设划分的暂行规定》（１９８３年）、《关于简化基本建设项目审批手续的通知》（１９８４年）等法规规定，违背基本建设计划法规的行为有：
（一）不按基本建设程序办理审批手续，而盲目建设、重复建设，造成损失的行为；
（二）超越权限，擅自扩大基本建设规模，资金来源不符合要求的行为；
（三）对计划内的项目需要的人力、物力、财力不能予以保证而导致损失的行为；
（四）违反“十二个不准搞”的规定的行为；
（五）挪用更新改造措施项目的资金行为。凡具有上述行为者，银行可以进行干预，停止供应资金；计划部门可以干预。对于特别严重的违法行为，触犯刑律的由法院给予刑事制裁。
二、违反勘察设计合同的法律责任
根据《关于试行基本建设合同制的通知》和《建设工程勘察设计合同条例》的规定，对于基本建设合同纠纷及其违约责任的规定为：
（一）处理基本建设合同纠纷的原则：
１．双方本着实事求是的原则协商解决；
２．属于同一系统的单位报主管部门仲裁；
３．属于不同系统的单位，报各级基本建设管理机构仲裁。
（二）违反合同规定，造成损失的，双方应承担的责任：
１．由于勘察设计质量低劣而造成的返工或延误提交勘察设计文件而导致拖延工期造成损失的，由勘察设计单位继续完善勘察设计工作，并视损失大小减收、免收勘察设计费；由于勘察设计单位的错误所造成的重大质量事故，勘察设计单位除免收受损失部分的勘察设计费用外，还要付出与勘察设计费用相当的赔偿金。
２．由计划的变更，提供资料不准确或没按期限提供勘察设计工作所需的资料和工作条件而致勘察设计停工、返工、窝工或修改设计的，委托方应按承包方实际增加的工作量增补勘察设计费用。延期付款，要偿付违约金。
３．双方因勘察设计合同发生纠纷时，应协商解决。协商不成时，由双方上级主管部门调解解决。调解不成或不同属一个系统的，可向合同管理机构申请仲裁，也可直接向人民法院起诉。
三、违反建筑安装工程合同的法律责任
根据《建筑安装工程承包合同条例》的规定：
（一）发包方的责任：
１．未按合同规定义务履行，应顺延工期，并向对方赔偿由此所造成的损失；
２．在工程营建途中，工程停建、缓建或变更设计及设计错误而造成停工、返工，则要赔偿承包方因此而造成的停工、返工、窝工、倒运、人员和机械设备调迁，材料、构件倒运和积压等实际损失；
３．工程未进行正式竣工验收前，而提前使用后发生的工程质量问题，由发包方自负；
４．发包方要按规定的办法结算并付给对方工程价款，按期进行验收，否则，偿付违约金。
（二）承包方的责任：
１．不按合同规定的质量要求施工而造成工程质量问题，应无偿负责返工或修理；
２．因工程质量不符合合同规定，而需返工或修理所致工期延误的，要偿付逾期违约金。
合同若发生纠纷时，按合同中约定解决条款进行解决，无约定条款可申请仲裁，也可以起诉。
四、违反借款合同的法律责任
根据《借款合同》和有关基本建设贷款规定，借款方不按期偿还借款，贷款方有权要求限期退回贷款，并按银行规定加收利息或罚息；
根据中国人民建设银行的规定，对逾期贷款，其逾期部分按原定利率的２０％加收利息。对不按合同规定用途使用借款，其挪用部分，按原定利率的５０％罚息。借款方使用借款造成损失浪费或以此搞非法活动者，贷款方可追回贷款本息，并由合同管理机关、银行或司法机构对直接责任人追究行政、经济责任，触犯刑律的要依法追究刑事责任。 [page]
贷款银行因自身责任没按期提供贷款，应承担由此而给对方所造成的全部经济损失。
五、违反基本建设环境保护规定的法律责任
根据《基本建设项目环境保护管理办法》规定，建设单位及其主管部门违反本规定，造成自然环境破坏、污染和其他公害，除承担赔偿责任外，环境保护部门可以对单位及其法定代表人处以罚款。
六、违反建筑安装企业成本管理法规的法律责任
根据《国营施工企业成本管理实施细则》规定，其违法行为和处理办法为：
（一）违法行为有：
１．擅自提高开支标准、扩大开支范围；
２．任意摊提成本费用，挤占国家收入；
３．弄虚作假，成本不实；
４．高估冒算工程造价；
５．经营管理不善，造成工程大量返工或其他损失浪费；
６．损公肥私、挥霍国家财产、增加成本。
（二）对违法行为的处理和处罚
１．对企业：（１）责令限期改正；（２）按侵占国家收入金额的２０—１００％处以罚款，并不得列入成本。
２．对领导人、责任人：（１）批评教育；（２）按本人一个月标准工资以内的金额处以罚款；（３）按本人三个月标准工资以内的金额处以罚款，并予以行政处分；（４）触及刑律的依法追究刑事责任。
七、违反国家建设征用土地法规的法律责任
（一）以非法手段骗取批准征用土地的，越权审批征用土地的，征地协议无效的，情节严重的，对主管人员、直接责任人员给以行政处分，并处以罚款。
（二）侵占集体土地的，占用临时用地期满不归的，责令退还，并赔偿所造成的经济损失；情节严重的，对主管人员、直接责任人员给以行政处分，并处以罚款。
（三）买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的，违法转让土地的，没收其非法所得，没收或拆除在该地上所建造的建筑物；情节严重的，对主管人员或直接责任人员给以行政处分，并处以罚款。
（四）对批准征用的土地，当事一方以无理要求拒不签订征地协议的，土地管理机关可作出裁决，当事人任何一方不执行征地协议的造成对方的经济损失，责令赔偿；情节严重的，对主管人员、直接责任人员处以罚款。
（五）挪用或占用补偿费和安置费的，责令退赔；情节严重的，对主管人员，直接责任人员给予行政处分，并可处以罚款。
侵占招工、转户指标的，招工、转户无效；情节严重的，对主管人员、直接责任人员给予行政处分并可处以罚款。
当事人对上述各项处理决定不服的，可以在规定的期限内向人民法院起诉，对拒不履行又不起诉的，土地管理机关可提请人民法院依照民事诉讼程序强制执行。对煽动闹事、阻挠建设，贪污、行贿、受贿、勒索等构成犯罪行为的，触犯刑律的，由公安机关、检察机关、法院依法处理。
第二节 基本建设中的法律监督
基本建设法律监督，是国家授权机关、单位根据法律、法规的规定，对基本建设活动全部过程及其有关方面进行的监察督促活动。
我国基本建设法律监督形式主要有：
一、银行监督
（一）中国人民建设很行监督原则
１．“四按拨款”原则，即按国家规定办理基本建设拨款、贷款业务时要求：按计划、按预算、按程序、按进度拨付款项。
２．依照经济合同原则。建设银行在办理拨款、贷款业务和结算业务时，要求建设单位，施工企业严格按照经济合同办理，认真履行合同规定的条款。
（二）建设银行监督形式
１．事前审查。对建设项目的经济评估，能否立项，能否列入计划提出意见，并参与计划决策工作。
２．事中审查。通过柜台监督和现场监督对建设项目在建设过程中的各项支出进行监督检查。 [page]
３．事后检查。项目竣工后，建设银行要督促建设单位和施工企业及时进行竣工验收，向使用单位办理交付和进行竣工决算。对投产的项目，建设银行要了解投产情况；贷款项目，建设银行要促使借贷款单位早日还款。
二、审计监督
我国的国家审计署中的基本建设审计局，负责对基本建设经济活动实行审计监督。
（一）审计对象基本建设审计的对象是指与基本建设活动有关的企业、事业单位、部门、银行等。审计机关有权对上述审计对象的投资来源、经营状况，核算情况、库存物资情况进行审计；审计对象有义务向审计机关提供各种必要的条件和资料。
（二）审计的内容
基本建设审计的内容有：
１．对基本建设经济活动的审核。通过对会计凭证的查核及对会计帐簿、报表及有关资料查核，对审计对象作事后的考核；
２．对基本建设经济活动进行稽察。对基本建设经济活动进行调查、分析、检验来了解基本建设活动是否合法、合理。
（三）对基本建设审计结果的处理
１．对违法的建设单位作出停建、缓建、扣缴款项决定，并通知有关部门执行；
２．银行、财政部门对审计机关作出停止拨款、贷款的决定要予以执行；经审计单位纠正后，审计机关应及时通知银行、财政部门、恢复拨款、贷款。
３．对资金来源不正当、挪用基本建设资金而造成的损失，审计机关可要求司法部门追究责任者的行政责任、民事责任、法律责任。
三、行政监督
（一）行政监督的机关有：
１．基本建设管理机关；
２．建设单位主管部门；
３．工商行政管理机关；
４．环境保护部门；
５．城市规划管理部门和人民政府。
（二）行政监督的内容：
１．对项目计划监督。对建设项目进行计划安排和执行进行监督，检查是否有违反计划，扩大基建规模的情况。
２．对建设工程质量的监督。设立工程质量检查站，依据《建筑工程质量监督条例》监督施工企业的施工保证质量。
３．对建设项目是否有违反《基本建设环境保护暂行规定》的情况进行监督，如有违反的项目和对“三废”治理不善的项目，要督促解决，作出限期治理决定，对不符合城市规划的项目，要监督将其纳入城市规划，并可采取行政措施予以纠正。
４．进行企业登记监督。需要进行基本建设的，应于建设项目批准后３０日内，向所在市、县工商行政管理机关申请办理筹建登记，通过登记、获得法人资格，方可进行基本建设活动。
５．对基本建设工程承包合同、基建借款合同、建材供应承包合同等进行行政监督，进行管理，对合同纠纷进行仲裁，保证合同的正常履行。
第十一编 环境保护法
第一章 绪 论
第一节 环 境
一、环境的概念
环境是个泛指名词。泛指某一主体周围的地域、空间、介质。
在环境科学中，“环境”是指围绕着人类的空间以及位于该空间内部的直接或间接地决定或影响人类生存和发展的各种自然因素的整体。在环境保护法范围内，“环境”一词则又有着特定的内涵与外延。从内涵讲，环境必须是对人类直接或间接地起着某种影响和作用的因素，而这种因素必须能在当时或最近的将来影响人类。从外延讲，环境包括大气、水、动植物等。
从我国环境保护法角度讲，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
二、人与环境的关系
在人类出现之前的若干万年，“荒芜之世”的自然环境就早已存在了。人类诞生之后，则为“人化”了的自然环境，即人类的环境。这一人化的自然环境是因人类的诞生而诞生的，随着生产力的发展、生产方式的演替和社会制度的各个历史阶段的更新起迭而波浪式前进的。在人类社会发展的各个历史阶段人和环境的关系，所产生的环境问题与之危害性质及程度，解决它们的途径、方法都是有所不同的。 [page]
（一）自然环境它是人类经常的和必要的社会物质生活条件之一，当然要影响人类，作用于人类。说明人是自然环境的产物，是大自然的组成部分。因为地球表面有适合生物、人类生存的条件，自然界中物质的循环便是生物生存的基础，所以人类才会在地球上出现。
（二）环境既然要影响着人类，作用于人类。反之，人类也能通过自己的生产和消费活动而反作用于自然环境。即人类有目的的，有计划的能动地改造着环境、利用着环境，为自己创造新的生活和生存环境。人类既有动物性的一面，作为生物物种之一与环境发生物质、能量的交换，受环境的制约并只能在一定的条件下生活；而人类又有社会性的一面，他是一切动物中最社会化的动物，能不断地发现各环境要素中新的、已往所不知的属性，从而摆脱了其他动物那种仅仅适应环境，而不能从环境中得到自然界更多数量的供应的状况，而进入了以他们所引起的改变来迫使自然界服从人类，受人类支配的境界。
然而，人类对改造、利用自然界，长期只处于重视最初的最显著的成绩阶段，而没考虑到由于对环境的干预能产生长期的、累积的影响。即使环境系统的结构和功能发生变化，称之环境效应。这个问题的关键在于这种效益的大小是否对人类有利。当人类违反自然规律去干预环境时，人类将因自己的错误而受到自然界的惩罚，但是，当人类按照自然规律去干预环境时，便会使环境有利于人类的生存而发展。这就是人类与环境的作用与反作用的原理。
（三）人类与环境在作用与反作用中相互都得到了不断的发展。
人类在改造客观世界的同时，也在改造着自己，这不仅表现在生理方面，也表现在智力方面。人类离开动物界愈远，人与环境的对立统一关系，人的生存环境也愈与原始的自然环境区别开了。正是从这种意义上讲，人及其生存的环境是在劳动和自然环境共同作用下而一起发展起来的，所以说人类的生存环境不是由单纯的自然因素，也不是由单纯的社会因素构成的，而是在自然背景的基础上经过人类改造加工而形成的，它凝聚着自然因素和社会因素的交互作用。人类不断发展，自然界也是不断发展的，永远不会停止在一个水平上。
第二节 环境问题
一、环境问题的含义
环境问题是指由于自然原因或人类活动的因素使环境效应对人类发生了不利的变化，以致影响人类的生产和活动，因而给人类带来灾难的现象亦称之环境问题。
环境问题实质上是经济发展与环境保护比例失调的问题。环境问题以产生的原因不同，则可将其分为：
（一）第一环境问题
第一环境问题是指因自然界本身的变化造成的环境问题（如地震、水灾、风雹等）。这类环境问题在人类诞生之前就已存在，在人类诞生之后仍在继续。这类问题是人力所不能控制的，其影响也是人类所不能预测的。人类只能靠科学技术的发展不断地认识它们的规律，加以预测、预报、减轻它们所造成的危害及采取各种救灾措施。在法律上把其划归不可抗力之中，这不是环境法要研究的内容。
（二）第二环境问题
第二环境问题是指由人类活动所造成的环境问题。即由人类不恰当地开发、利用环境而遭到环境的报复和惩罚。第二环境问题又分为：
１．自然环境的破坏
自然环境的破坏是指人类不适当开发利用环境的一个或数个要素，使其数量减少，质量降低，从而破坏或降低了它们的环境效能，使生态平衡受到破坏，某种资源枯竭而危及人类的生存与发展的一种现象。因为环境的要素种类很多，为此环境破坏的种类也很多、主要有：（１）水土流失及风蚀；（２）土壤沙化、盐渍化、潜育化；（３）地面下沉；（４）森林资源破坏；（５）水资源不足；
（６）物种灭绝。
２．环境污染
环境污染是指由于自然原因或人类活动向环境排入了超过环境自净能力的物质或者能量，从而使环境的物理、化学、生物学性质发生了不利于人类或者影响其他生物正常生存和发展的现象。排入环境的污染物种类很多，我们按排入环境的污染物是否转化成其他污染物来分则有： [page]
（１）一次性污染物（原始性或原发性）。是指由污染源直接排入环境并且排入环境后它的物理、化学性质没有发生变化的污染物。
（２）二次性污染物（继发性）。是指由排入环境的一次性污染物与其他物质发生反应后形成的，其物理、化学性质与一次性污染物完全不同的污染物。二次污染物对人类危害比一次性污染物要强烈的多。
自然环境的破坏和污染，这两者是互相联系的、互相作用的。严重的环境污染可以致生物死亡从而破坏生态平衡，使自然环境受到破坏；自然环境的破坏又降低了环境自净能力，加剧了污染程度。为此，人们又称第二环境问题为“公害”。
二、环境问题的发展
环境问题经历了漫长的发展阶段。自人类在地球上出现以来，就存在着第二环境问题。只不过因人口的多寡，科学技术的发达程度，人类对环境的客观规律的认识等各种社会、经济原因而有范围大小，危害程度强弱和性质的差别。环境问题的发展可分为三个阶段：
（一）从人类在地球上出现到十八世纪六十年代。人类主要是自然食物的采集者和捕食者。人类主要是利用环境，靠自然的恩赐渡日，对环境的干预、影响极弱，不存在当前所说的环境问题。
到农牧经济出现后，人类开始恳荒地，放牧牲畜等生产活动，以求从环境中获得更多的生活资料。人类向环境排致废物，主要是代谢物及农业、牧业废弃物。
随着人口增多，城市出现并逐步扩大，则出现两类环境问题：
１．人类为得到更多的农付产品而在某区内大量开垦荒地，开垦草原，毁坏森林而导致水土流失，河流泛滥，风沙危害和土壤盐碱化。
２．人类居住在城市，因人口拥挤、生活废弃物增多，使城市的生活环境恶化，出现了比较集中的环境污染。如水污染、垃圾、噪声等。
（二）从十八世纪六十年代至二十世纪五十年代，即到工业革命的开始。
这期间，机器劳动代替了人工劳动。人类利用、开发自然环境的能力越来越大，并有精力来研究科学技术。因此，科学技术、劳动生产力发生了空前未有的变化。自然环境中能被人类利用的要素越来越多了，使自然环境遭到严重破坏，造成局部地区气候恶化……此期间更大的环境问题是城市和工业区的环境污染即大气污染、水污染、噪声污染等，使环境被污染的速度超过了自然环境的破坏速度。
（三）从本世纪五十年代至今
在这个阶段，除原有的机械、冶金等工业外，化学工业成为重要的工业部门，尤其是有机合成化学工业生产了大量的化学品，而许多是有毒、有害及生物难以或不能降解的化学品，这些化学品进入环境后，对人体健康造成了严重的威胁。海运业，尤其是石油海运的发展，使海洋受到了污染。航天事业的发展，使高空大气层及宇宙空间也受到了污染……总之环境污染正在迅速发展，危机着人类的健康和安全。在这段时间里发生了一系列震惊世界的污染事件。当今世界各国都有环境问题，一般情况下，发达国家的环境问题是环境污染，发展中国家的环境问题是环境破坏。
第三节 环境保护
为了协调人和环境的关系，要按客观规律来调整人与环境的关系，便出现了环境保护工作。
一、环境保护的概念
环境保护是指公民、团体、国家及国际社会为了协调人类与环境的关系、解决环境问题而采取的行政的、法律的、科学技术等措施，合理地利用自然资源，防止污染和破坏，以求保护和发展生态平衡，保护人类和社会发展的活动称之为环境保护。
人类环境的保护是个十分复杂的问题。从总体上看，面临的实际问题和理论问题还不少。例如，当解决某些具体环境问题时，往往与总体环境产生矛盾；对环境保护和资源无控制利用之间的矛盾缺乏科学的认识；自然环境在人为影响下对人类社会的反作用还难于作出可靠的预测等。要解决这些问题，既要研究自然规律，同时又要研究社会规律，使人类和自然协调发展。 [page]
二、环境保护的内容
关于环境保护的内容，目前世界各国不尽相同，大致可包括三个方面：
（一）控制、防止各种有毒物质及致病因进入环境，以免人类健康受到危害；
（二）保护和改善生活居住区的环境质量，防止由于环境污染及各种环境要素质量下降使人类生活条件恶化；
（三）保护生态平衡，养护自然资源，尤其是保护、改善生物性可更新资源的生产能力以便能向人类提供更多的生活必须品和使环境优美。
第二章 环境保护法概述
第一节 环境保护法的概念和特点
一、什么是环境保护法
环境保护法是国家为协调人类与环境的关系，保护与改善环境而制订的调整人类在开发利用、保护改善环境的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。目前，国内外对环境保护法的定义还未形成一致的意见，各种说法很多，无论是哪一种定义，基本上都包含了下述几层意思：
（一）国家制订环境保护法的直接目的就是为了协调人类与环境的关系，迫使人类必须按照自然界的客观规律进行开发利用环境；
（二）环境保护法要保护的是整个环境而不是某一种自然资源或环境要素，这必然要通过防止自然环境破坏和环境污染来保护人类的生存环境，维护生态平衡；
（三）环境保护法要协调人类与环境的关系，只能调整人与人之间的社会关系才能做到。人们只有在一定的社会关系下才能从事生产活动，与环境相联系。
二、环境保护法的特点
环境保护法的特点是环境保护法与其他法律部门存在本质区别的体现，搞清其特点，是深刻领会和掌握环境保护法的精神实质的必要条件。环境保护法的特点有：
（一）具有科学技术性
环境保护法的科学技术性实际上是环境保护法的科学性与技术性的总称。其科学性是指环境保护法必须反映、体现生态科学、环境科学等规律。其技术性是指环境保护法必与技术同步，不能超越技术发展的现状和最近可预见的将来的可能性；而且环境保护法本身包括了大量的标准、技术规范和操作规程，这些标准和规程成为环境保护法律规范的一部分。
环境保护法要求人们按自然界的客观规律行事，这样在开发利用环境时，采取各种适当的严格的工程、技术及其他科学措施。这样，环境保护法就不得不把大量的技术规范乃至操作规程包括在其中，便使环境保护法具有了极强的技术性。
（二）具有区域性
环境保护法的区域性是环境本身的区域性及一定范围内人类确定的环境功能的区域性决定的，其含义是：环境保护法的制定与实施应当与环境及环境功能的特点相适应，即应当因地制宜。环境保护法的区域性表现在很多方面，如：在立法权方面，授权省级的国家权力机关或行政机关根据国家法律、结合本地区实际情况，制定具体地方性法规；在立法内容中确立重点环境保护区的严格保护制度；在标准方面，国家授权省级人民政府制定地方环境质量补充标准和地方污染物标准，而且，在国家标准中对不同功能的地区要求制定不同的标准。
（三）具有综合性
环境保护法的综合性是环境对象的系统性、环境问题的复杂性、环境事物的多部门性等因素所决定的。其表现为：环境保护法以宪法为指导思想和立法依据；以专门环境保护法规为基干，兼含行政法、民法、诉讼法、劳动法、刑法、经济法及国际法的有关规定，并以环境标准为其配套部分。由此看出其具有综合性。
（四）具有社会的广泛性
由于环境是一国国民生存的条件和基础，因此，一个国家的环境保护法所要保护的是全体国民的生存条件，它要符合全社会和全民族的根本的、长远利益。环境质量的好坏，只有极少数情况下才会对不同阶级的人产生不同的影响，而绝大多数情况下对所有的人的影响是相同的。环境的改善不会只对上层人物带来好处而损害广大人民的利益，正因如此，使得环境保护法具有极广泛的社会性。 [page]
（五）具有共同性
环境保护法要解决的环境问题是人类所面临的共同性问题。解决这类问题的理论根据和遵循的途径也是基本相同的。环境破坏和环境污染的产生、防止、治理等不会因社会制度、意识形态不同而有很大的差别。因此，环境问题的共同性带来了解决该问题的对策、措施、手段的共同性。
世界各国都在探索解决环境问题的办法，有些国家已取得了某些成功的经验，这些经验往往可为他国所采用。因此，世界各国环境法中相近或相似的，可以互相吸收引用的规定也比较多。
第二节 环境保护法律关系
一、环境保护法律关系的概念环境保护法律关系是指环境保护法的主体之间，在利用、保护、改善环境的活动中形成的并由环境保护法律规范所调整与确认的权利义务为内容的社会关系。
国家把人们在保护环境活动中形成的社会关系确认为环境保护法律关系，说明国家要对这个领域的活动，进行法律调整，以此加强国家对环境的管理，人们在这个领域的有关的活动要受到法律的制约和产生法律后果。
二、环境保护法律关系三要素
（一）主体
环境保护法律关系的主体是指依法享有良好环境的权利和承担保护环境的义务的环境保护法律关系的参加者，即国家、国家机关、企事业单位，其他社会组织和公民个人，而且是没有权利能力的限制，这就更加体现出该法律关系主体的广泛性。
（二）客体
环境保护法律关系的客体是指该法律关系主体的权利与义务所指向的对象。该法律关系的客体有物和行为。
１．物。环境保护法律关系中的物是指表现为自然物的各种环境要素。该物必是人类可以控制和影响的，具有环境功能的自然物。
２．行为。在环境保护法律关系中，主体的权利和义务，则表现为从事一定的行为或不得从事一定的行为。
第三节 环境保护法的基本原则
环境保护法的基本原则是指被我国环境保护法所确认的、体现了我国环境保护工作基本方针、政策，是国家环境管理和执法中应遵循的基本准则。我国环境保护法的基本原则有：环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则；预防为主、防治结合的原则；奖励综合利用原则；开发者养护，污染者治理的原则；环境保护的民主原则。这些原则是一个相互联系和制约的整体。贯彻其中某一项原则，则同时要求实施其他原则；违背其中一项原则，则构成对其他原则的违反。
一、环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则
提出这一原则的宗旨是，环境保护与经济建设，含城乡建设，必须同步规划、同步实施和同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。贯彻这一原则应采取以下措施：
（一）把环境保护纳入国民经济和社会发展计划，是保障环境保护与经济建设保持一定的比例关系，实现协调发展的根本措施。因为我国国民经济和社会发展计划是协调各种比例关系实现综合平衡的必经程序。这样从宏观上协调环境保护与经济发展的比例关系，使工业及城市污染防治取得成效，缓解环境急剧恶化的严重局势。
（二）要制订一套与国民经济总体计划相协调并能真正反映和落实环境保护的目标、任务和办法的环境保护的计划指标和统计指标体系。这样才能真实无虚地落实到各地区和工矿企业，真正将环境保护纳入国民经济和社会发展计划。如《国民经济和社会发展第七个五年计划时期国家环境保护计划》（１９８６—１９９０）。对环境保护的基本任务、奋斗目标，对重点城市的环境保护、经济区和城市群的环境保护、工业污染防治……环境保护的宣传教育、环境设备工业等都作了明确说明和规定。这就可以使环境保护的目标、指标和要求落实到实处而得以实现。
（三）从微观上控制环境污染，应将环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去，使环境保护计划得到具体落实，这是使环境保护与经济发展相协调的重要措施。 [page]
二、预防为主、防治结合的原则
这项原则是指采取各种手段、措施防止环境问题的产生和恶化，把环境污染和其他破坏控制在维持生态平衡、保护人体健康和保障社会物质财富能持续、稳定增长的限度内。
预防为主，并不排斥必要的治理，因为预防工作无论作的多么完善，也难免会出现污染和破坏。从目前情况看，由于种种原因，我国环境问题是非常严重的，如不加强和加速治理工作，则达不到宪法所规定的“保护和改善生活环境和生态环境”的要求。我国是发展中国家，由于资金，技术等方面的限制，在建设过程中，我们很难筹集巨额资金用于污染治理。根据我国国情，采取预防为主、防治结合的原则，尽量将污染损害消灭在生产过程中；对已产生的污染，我们则根据污染损害的原因采取综合的措施控制环境污染，运用各种办法治理污染达到环境目标的要求，实践已证明这是一条把环境保护与经济建设协调起来，投资少、见效快、收益大的途径。
为了更好地贯彻预防为主、防治结合的原则，必须作到两点：
第一，要全面规划、合理布局。环境保护必须纳入国家的、地方的、部门的及各行各业的发展规划；在安排工业、农业、城市、乡村、交通等建设时，要充分注意环境保护与经济发展各方面协调关系。根据自然条件、经济条件，合理布局功能区和生产力，防治对环境的污染和破坏，开发自然资源时，要维持生态平衡。既要注意经济效益，又要注意环境效益，保持环境质量的最佳总体规划方案。
第二，制定和实施环境管理制度。为了贯彻预防为主、防治结合原则，必要有一套完整的环境管理制度，如环境影响评价制度、“三同时”制度、土地规划制度等。
三、奖励综合利用的原则
综合利用是指把物质生产过程和消费过程中排放的各种“废弃物”最大限度地利用起来，使社会生产和消费的排泄物，减少到最低限度，以取得经济效益和环境效益相协调的社会效益。奖励综合利用早在１９７３年的环境立法中就被确认了。自１９７３年的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》开始，把“综合利用，除害兴利”，列为１０项规定的第四项。此后，相继制订颁发了近十几个法规，对奖励综合利用，治理“三废”作了具体规定。
（一）国家鼓励企业积极开展资源综合利用，对综合利用资源的生产建设，实行优惠政策。要求企业实行一业为主，多种经营，尽量把“三废”消灭在生产过程中。
（二）防止新污染源的产生，对排放污染物的新建、改建、扩建项目，对污染处理设施工程要严格与主体工程执行“三同时”的规定。
（三）对重要的自然资源的开发要进行综合利用，综合利用生产的产品要优先发展。对矿产、森林、江河、湖海等重要资源的勘探开发，要严格按“综合评价，综合利用、综合开采”的规定进行。
（四）为鼓励企业进行综合利用，而实行“谁投资谁受益”的规定。企业用自筹资金建设综合利用项目，其收益归企业所有。所生产的产品，不列入国家分配计划、企业可自销、法律有规定产品除外。对独立核算的车间、工段、分厂，其综合利用产品执行独立计算盈亏，投产５年内免交所得税、调节税；生产产品在《资源综合利用目录》内的，减免产品税。
（五）对于本单位不能利用的“三废”，其他单位利用应免费供应，严禁变相收费。
（六）综合利用的技术引进项目和进口设备、配件，可与技术改造项目同样享受减免税、优先安排外汇等优惠待遇；出口综合利用产品可实行外汇分成。
（七）开展综合利用的资金，靠企业自筹；社会效益大而企业又不受益的项目，要纳入国家计划，予以扶持；银行可予贷款扶持，还贷期限可延长。综合利用项目的折旧基金，全部留成企业用于综合利用设备的更新改造。 [page]
（八）国家设立综合利用奖，奖励对发展综合利用有贡献的单位和个人。
四、开发者养护、污染者治理的原则
开发者养护、污染者治理的原则是个相对独立的概念。开发者养护是指对环境和自然资源进行开发利用者，有对其进行恢复、整治、养护的责任。污染者治理是指对环境造成污染者对其污染源和被污染的环境进行治理的责任。这一原则并不排除各级人民政府、环境保护部门负责组织区域性的综合治理，完成多部门、多地区、多单位的协调工作。
关于污染者的责任在《环境保护法》中规定：“产生污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度，采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”为了贯彻这一原则，我国制定了一系列的措施和制度。
（一）我国以法律的形式规定了对自然资源的开发者强制性的整治与养护的责任。这在《环境保护法》第１８条、第１９条的规定中得以充分体现。在《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》、《水土保持工作条例》、《土地管理法》等单行法规中对此都有具体规定。
（二）实行环境保护目标责任制。这在《环境保护法》第１６条中规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施，改善环境质量。”即要具体规定各级领导从省、市、区、县直到基层企业厂长，在任期内的环境目标和管理指标，并建立相应的检查、考核、奖励办法。这样就促进了环保机构的建设，加强了环保部门监督管理职能，促进了企业污染的防治工作。
（三）规定限期治理污染的制度。国家在１９７８年对１６７个重点污染单位，下达了２７７项污染源限期治理，到１９８５年基本完成了。１９８９年国家又拟定了第二批污染限期治理项目１４０项，各地区也先后安排了第一批、第二批地方性限期污染治理项目，其效果是明显的。说明该原则的贯彻是对污染严重的企业实行限期治理的一种强制性和十分显效的措施。这是加快区域污染治理、改善区域环境状况，并且是省力、省物、省财的好办法，达到环境效益和经济效益并取的效果。
五、环境保护的民主原则
民主就公民群众有自由、平等的权利在良好的环境中生活，并受法律的保护。环境保护的民主原则是讲在环境保护过程中要切实依靠群众，使环境的专业管理与人民群众监督管理相结合，把环境保护变为全体公民的事业。从我国有关的法律规定也赋予了公民这种权利。
（一）宪法规定，中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事物。当然，环境保护也是一项民主事业，必然要有人民群众参预管理。
（二）从群众与环境保护的密切关系看，公民的生活、劳动于环境中，受到环境的影响，环境的污染和破坏直接危害广大公众的健康与生命，环境状况优劣关系着每位公民的根本利益。而且在宪法第２６条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《民法通则》第８３条之规定中就有保证公民的通风、采光权，《环境保护法》第１条就规定了：“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”。这实际上是规定了公民的环境权利。因此，群众对保护环境蕴藏着巨大力量和智慧。
（三）公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利。我国的《环境保护法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律、法规中都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定，充分体现了环境管理的民主原则。公民的这种权利受到法律的保护，被检举、控告的单位、个人不得打击报复，否则要予以行政、民事乃至刑事的制裁。但就公民参予环境管理、监督、检举这一问题上还存在许多困难，有待于在行使权利的程序、形式等方法上给予具体的规定。 [page]
第四节 环境保护法的体系
一、我国环境保护法体系的组成
（一）宪法
宪法中对于环境保护的规定，是环境保护法的基础，是各种环境保护单行法律、法规的立法依据。宪法中对环境保护作了一系列的规定。如宪法的第９条、第１０条、第２２条、第２６条之规定，为我国环境保护立法和环境保护活动提供了立法依据和活动原则。
（二）环境保护法
环境保护法是根据宪法赋予的权利而制订的。在环境保护法体系中，除了宪法外它占居着核心的最高位置。它是一部综合性的实体法，对环境保护的重要方面作了全面具体的规定：
１．规定了环境保护的任务、目的；
２．规定了环境保护的对象、范围；
３．规定了环境保护的原则、制度；
４．规定了保护自然环境的要求和开发利用自然资源者的义务；
５．规定了对造成环境污染者的要求和承担的义务；
６．规定环境管理机构的权限和职责；
７．规定了一切单位和公民对保护环境的权利和义务；
８．规定了违反环境保护法的法律责任。
（三）环境保护单行法规
环境保护单行法规是以宪法、环境保护基本法为依据制订的，但它又是宪法、环境保护基本法在保护环境中某种特定要素的或特定的环境社会关系调整的具体化。它在环境保护法体系中数量最多，所以占居着重要的地位。具体包括：
１．土地利用规划法：（１）国土整治法；（２）区域整治、开发规划法；（３）城市规划法；（４）村镇规划法。
２．污染防治法：（１）水污染防治法；（２）大气污染防治法；（３）噪声污染防治法；（４）海洋环境保护法；（５）防止船舶污染海域管理条例；（６）农药法（农药登记规定；农药
安全使用规定；农药登记规定实施细则；农药安全使用标准）。
３．自然保护法：（１）森林法；（２）草原法；（３）矿产资源法；（４）野生动物保护法；（５）渔业法；（６）水法；（７）土地管理法；……
４．环境管理行政法规：（１）环境标准管理办法；（２）全国环境监测管理条例；（３）建设项目环境保护管理办法；
（４）关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定；……
（四）环境标准
环境标准是环境保护法体系中的一个特殊的不可缺少的组成部分。它是具有法律性质的技术规范。它具有规范性；法律约束性；是经授权的国家机关制定、颁发、废止的。环境标准主要包括：
１．环境质量标准：（１）生活饮用水卫生标准；（２）大气环境质量标准；（３）渔业水质标准；（４）地面水环境质量标准；（５）放射防护规定；（６）工业企业噪声卫生标准；（７）核电厂环境辐射防护规定等。……
２．污染物排放标准：（１）造纸工业水污染物排放标准；
（２）合成洗涤剂工业污染物排放标准；（３）纺织印染工业水污染物排放标准；（４）钢铁工业污染物排放标准；（５）锅炉烟尘排放标准；（６）汽车柴油机全负荷烟度排放标准；……
３．基础标准和方法标准
基础标准和方法标准是一种特殊的标准。环境质量标准及污染物排放标准的种类繁多，其制订工作很复杂，需要有些共同遵循的原则、方法及操作规程等。基础标准是制订环境标准的原则、指南，对全国统一的名词、符号、术语等作出规定；方法标准是对全国普遍适用的试验、监测、分析、取样、统计等各种方法所作的统一规定。所以说基础标准和方法标准是制定环境标准时的依据，是制订、执行环境标准的基准。而环境的基准的含义如何理解？人们知道，环境中的任何污染物都会对人或其它生物造成一定程度的危害。但是，环境从来就不是绝对“洁净”的。那么，总存在这样一种情况，即在污染物处于某一浓度时，人或生物长期地暴露其中，不会发生不良的或者有害的影响。这种污染物的最高浓度就称为此污染物对该生物的环境质量基准即环境基准。 [page]
环境基准是个动态的相对的概念。它是个客观值，是由污染物和被污染的生物间反应作用的关系所确定的。环境基准不是环境标准，没有法律约束力，它是制订环境质量标准的依据。但环境质量标准又不完全按环境基准制订，还要考虑社会的、经济的技术等因素，为此，环境质量标准是自然客观因素及社会、经济、技术等因素的综合标准，具有法律约束力。我国正在加紧进行基础标准和方法标准的制订工作。
（五）其他部门法中关于环境保护的法律规范。
这类法规的内容很庞杂，涉及到民法、行政法、刑法、劳动法、经济法及各部门法中有不少关于环境保护的法律规范，这些法律规范，也是环境保护法体系的组成部分。
二、环境保护法体系中法律规范的分类
（一）宪法性规范
前面讲过，主要是确定关于环境保护工作在国家生活中的地位，规定国家对自然资源的利用政策、公民在环境方面的权利和义务等。这些内容主要在宪法和环境保护基本法中规定。
（二）技术性规范
除宪法之外的其他环境保护规范都是围绕技术性规范的实现而规定的。这些技术性规范都是上升为法律规范的技术性规定。一般操作规程是人的行为准则，而这些技术规范在环境保护法中也表现为行为规则。不过，它不是处理人与人之间的关系时应遵守的行为规则。
环境保护法中的技术规范是根据人类已掌握的科学技术知识及为保护整个环境或某环境要素的需要而制定的。它必然是随着科学技术的发展而发展。
（三）其他法律规范
为了弥补行政法、民法、刑法对环境保护的不足和空缺，而在环境保护法中加以规定有关行政法律规定、民法及刑法的有关规定。
（四）诉讼规律规范
环境法中有关诉权、被诉者的范围、举证责任及证据的法定有效性等规定。这些规定不适宜用于民事、刑事及行政诉讼的诉权的规定。
第三章 环境管理
第一节 环境管理的概念及内容
一、环境管理的概念
环境管理主要是指国家对环境的管理。而国家对环境的管理是指国家运用行政、法律、经济、教育和科学技术的手段，协调社会经济发展同环境保护之间的关系，处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系，使社会经济发展在满足人们的物质和文化生活需要的同时，防治环境污染、破坏和维护生态平衡的全部管理活动。环境管理的概念就是在此认识的基础上提出来的。协调环境和发展目标的方法就是环境管理。
二、环境管理的内容
环境管理必须同经济计划管理紧密地结合起来。如生产中排出的过多的废气、废液、废渣，在某种意义上就是资源、能源综合利用率低，原材料消耗过多而造成的。因此，环境管理必须同自然资源开发、利用、保护的管理结合起来，同工业企业环境管理结合起来。进行环境管理主要可从三方面入手。
（一）环境计划管理：
环境计划管理包括工业交通污染防治计划、城市污染控制计划、流域污染控制计划、自然环境保护计划、环境科学技术发展计划、宣传教育计划；在调查、评价特定区域的环境状况的基础上综合制定的区域环境规划。
（二）环境质量的管理：
环境质量的管理主要是组织制订各种环境标准、各类污染物排放标准和监督检查工作；组织监测、调查、评价环境质量状况和预测环境质量变化的趋势。
（三）环境技术管理：
环境技术管理主要包括确定环境污染和破坏的防治技术路线和技术政策；确定环境科学技术发展方向；组织环境保护的技术咨询和情报服务；组织国内外的环境科学技术合作交流等。
第二节 我国环境管理机构及职责
一、我国环境管理机构的设置
（一）中央环境保护管理机关，国务院设置国家环境保护局，是国务院环境保护的办事机构。 [page]
（二）国务院各部委设置环境保护司（局）。
（三）地方环境保护机构分三级：
１．省、自治区、直辖市设置环境保护局。
２．市、州、盟设置环境保护局。
３．县、旗设置环境保护局。
（四）基层环境保护机构。
对于企业、事业单位内部的环境保护机构设置有科、室或专职人员负责环境保护工作。
二、环境保护管理机构的职责
（一）中央环境保护机构的职责是：
１．贯彻、监督执行国家关于环境保护的方针、政策、法律。
２．会同有关部门制定环境保护法规、规章、环境标准、技术规范。
３．会同有关部门制定环境长远规划和年度计划并督促检查其执行。
４．组织环境监测，掌握全国环境状况和发展趋势，提出改善措施。
５．组织协调环境科学研究和环境教育事业，推广环境保护的先进经验和技术。
６．指导国务院所属各部部门和地方政府的环境保护工作。
７．组织和协调环境保护的国际合作和交流。
（二）地方环境保护机构的职责：
１．检查、督促本辖区内各部门、各单位执行国家环境保护方针、政策、法律、条例。
２．根据国家立法规定，拟定本地区的环境标准和其他法律规范。
３．组织环境监测，掌握本地区的环境状况与发展趋势。
４．会同有关部门制定本地区环境保护的长远规划、中期规划、年度计划，并督促实施。
５．会同有关部门组织环境科学研究和环境教育。
６．组织推广环境保护的先进经验和技术。
（三）基层环境保护机构的职责：
１．贯彻和监督本单位执行国家和地方的环境保护方针、政策、法律、条例和办法。
２．拟定本单位的环境保护规章、措施。
３．组织编制并监督执行本单位的环境保护规划和计划。
４．组织负责本单位的环境监测、环境质量评价、环境统计工作，掌握本单位污染源状况和发展趋势。
５．组织环境保护技术改造，推广防治污染的新工艺、新技术。
６．组织制定环境保护设备运行和污染物排放考核指标。
７．会同有关科室及有关部门对职工进行环境保护技术培训和环境教育。
８．检查污染事故、提出处理意见上报当地环境保护部门；纠正制止污染、破坏环境行为。
第四章 环境保护法律制度
第一节 土地利用规划制度
一、土地利用规划制度的概念
土地利用规划制度是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施等进行总体安排，以保证国家的经济发展，防止环境污染和生态破坏。
通过土地利用规划可以实现合理布局，贯彻“预防为主”的方针。土地利用规划是一种积极的治本的，综合性的环境管理措施。对于国土的规划和控制，也是通过国土规划法来实现的。
（一）城市规划
城市规划是城市各项建设、工程设计和城市管理的依据，具有法律约束力。制订城市规划，要合理地利用城市土地，综合规划和布署城市的经济、文化、公共事业和环境保护等各项建设，保证城市有秩序地协调发展。
根据《城市规划法》规定，对于污染企业，特别是在首都、省会、历史文化名城和风景旅游城市的污染企业，要制订限期治理规划，责令限期治理。对于污染严重又不能治理的企业，要有计划地实行关、停、并、转、迁。这样可使不合理的城市结构和布局得到改造，改变城市内生产和非生产设施比例失调而造成功能区分布杂乱、交通拥挤、住房紧张、环境污染严重的现象。
（二）村镇规划我国１１亿人口，９亿是农村人，绝大部分土地分属农村。作好村镇规划、建设和管理工作，直接关系到９亿人口的生活环境的改善、国土的整治、资源开发、农业规划、环境保护和生态平衡。村镇规划中的村镇住宅规划，是直接关系居民生活条件的改善。住宅建筑用地要求安排在自然环境良好，空气、水质不受污染，符合居住卫生和安全的地段。 [page]
二、保护土地的法律规定
我国已制订颁布的与保护土地有关的法律有：《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦规定》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》。这些法律、法规对保护土地作了如下规定：
（一）合理利用土地，确保其环境效能。
为了达到合理利用土地，确保其环境效能必须采取全面规划、合理利用土地，这在《土地管理法》中作了具体规定。
（二）防止水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏。
水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏，严重毁损、降低了土地质量，破坏了土地的环境效能，危及生态系统的平衡，为防止此情况发生，则在《水土保持法》、《森林采伐更新规程》《矿产资源法》、《草原法》、《森林法》中对防止水土流失、风蚀沙化作出了具体规定。在《环境保护法》中对防止土地盐溃化、潜育化和地面沉降作出了具体规定。
（三）关于土地复垦的规定，详见《土地复垦条例》。
（四）防止土地污染的规定。
因土地污染可导致土地不能适于人类居住，使其生物生产能力下降或消失，严重危害土地的环境效能。为防止土地污染，在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《城市污水灌溉农田水质标准》等法律法规中都作了具体规定。在防治土地污染方面的法律基本是完善的。
（五）防止土地浪费的规定。
前面已讲过土地具有不可替代性和有限性。对于人多地少的我国，杜绝土地浪费，节约利用土地是十分必要的，也是迫在眉捷的事。为此在《土地管理法》和《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》中对此都作了具体的规定。
对于土地利用规划，防止土地破坏、污染，合理地节约利用土地等保护土地的法律体系已基本形成，尤其是对耕地等作出了详细的规定。
第二节 环境影响评价制度
一、环境影响评价的概念
环境影响评价（亦称环境质量预断评价），是与环境质量现状评价并列的一种环境质量评价方式。环境影响评价是指在制定开发计划和进行建设项目时，事先对于这一开发计划和建设项目将给大气、水体、土壤、生物以及由它们组成的环境系统造成什么影响，其结果又将给人类的健康和生活环境、自然环境及经济、文化、历史文迹环境造成什么影响进行调查、预测、评价的全部活动。
这项活动主要是针对工业区的建设或扩建，城市的新建或扩建，以及大中型建设、改建、扩建项目，事先进行充分调查研究，作出科学的预测和估价，并提出预防环境污染和破坏的措施。
二、环境影响评价制度的概念
环境影响评价制度是指对可能影响环境的工程建设、开发活动、各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出和编制审批环境影响报告书的内容、程序等方面所作出的规定。
环境影响评价是环境质量评价的一种。但又与环境质量评价中的环境质量现状评价的概念不同。
环境影响评价是带有预测性的工作。其目的是为了给有关单位对拟建工程的决策提供科学依据，防止开发建设活动对环境可能产生的污染和破坏。环境质量现状评价是指已经在环境中产生影响的污染物对于环境造成的影响作出现状评价，是属于对环境质量现状进行描述的工作。其目的是通过
评价提出工作范围内存在的各种环境质量问题及解决的办法，为环境管理和治理工程提供科学依据。
三、环境影响评价的范围
环境影响评价的范围，一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。我国根据《建设项目环境保护管理法》的规定，必须编制环境影响报告书的建设项目有：
（一）一切对自然环境和生态平衡产生影响的大中型水利枢纽、矿山、港口、铁路、公路建设项目； [page]
（二）一切对自然环境产生影响或排放污染物对周围环境产生影响的大中型工业建设项目；
（三）大面积开垦荒地、围湖围海和采伐森林的基本建设项目；
（四）对珍稀野生动物植物资源的生存和发展产生严重影响，甚至造成灭绝的大中型建设项目；
（五）对各种生态类型的自然保护区和有重要科学价值的特殊地质、地貌地区产生严重影响的建设项目；
（六）县级或县级以上环境保护部门确认对环境有较大影响的小型建设项目（包括乡镇街道和个体生产经营者的建设项目）。
四、编制环境影响报告书的基本内容
这项工作是阐述与某个活动的环境影响有关的各种情况、数据和分意见，它是环境影响评价的书面表现形式，是开发建设项目的重要文件。我国规定环境影响评价的内容为：
（一）建设项目的一般情况：
建设项目的名称、性质、规模、地点、产品方案、工艺方法、原料、燃料、水的用量及来源，污染物种类和排放量、排放方式、废弃物回收利用及处理方案，占地面积和土地利用与发展规划情况等。
（二）建设项目周围地区的环境状况调查，包括地形地貌和地质情况、江河湖海的水文情况、气象情况、周围地区矿藏、森林、草原、水产和野生动植物等自然资源情况，自然保护区，风景游览区，名胜古迹、温泉、疗养区以及重要政治文化设施情况，现有工矿企业的分布情况，生活居住区分布情况和人口密度，地方病等情况，周围地区的大气、水、土壤的环境质量状况。
（三）建设项目对周围地区的环境影响的分析和预测，包括对周围地区的地质、水文、气象可能产生的影响，对自然资源产生的影响，各种污染物的排放对周围大气、水、土壤的环境质量影响的范围和程度；噪声、震动对生活居住区的影响范围和程度；防范、减少和消除上述各种影响的措施；环境保护措施的投资估算。
（四）环境监测制度建议，包括布点，机构，人员，设备和监测项目。
（五）环境影响经济损益分析。
（六）结论，包括下列问题：对环境质量的影响；建设规模，性质；选址是否合理，是否符合环保要求；采取的防治措施经济上是否合理，技术上是否可行；是否需要再作进一步评价。
五、进行环境影响评价工作的程序
（一）环境影响评价书（表）制编程序
１．由建设单位首先组织或委托有关部门进行调查、评价，而后制作环境影响评价书（表），这项编制工作要在项目的可行性研究阶段完成。
２．环境影响报告书（表）在设计任务书下达之前提交给项目建设的主管部门进行预审。
３．经过预审后的环境影响报告书（表）再由环境保护部门审查批准，而后提交设计和施工。
（二）环境影响报告书的审批权限
１．小型项目按照各地区规定的审批权限审批。
２．大中型项目由所在地的省级环境保护部门审批。
３．跨省、自治区、直辖市界区的项目；特殊性质的建设项目由国家环境保护局审批。
４．对环境问题有争议的建设项目，提交上一级环境保护部门审批。
凡未获批准的环境影响评价书（表）的建设项目，计划部门不准审批计划任务书，土地管理部门不予办理征地手续，银行不予贷款。否则，擅自施工的，要责令其停止施工，补办审批手续外，对建设单位及其单位负责人处以罚款。
通过实践证明，环境影响评价制度的执行，可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响，也可以通过对可行性方案的计较和筛选，把某些建设项目对环境的影响减少到最小的程度。因此，环境影响评价制度同国土利用规划一起被视为贯彻预见性环境政策的重要的法律制度。
第三节 “三同时”制度
一、“三同时”制度的概念 [page]
“三同时”制度是中国首创的一项环境保护管理制度。是在环境管理中防止出现新污染源污染环境的一项行之有效的制度。它要求一切企业、事业单位在进行新建、改建、扩建工程时，防治污染和其他公害的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工投产。
“三同时”制度与环境影响评价制度结合起来同时贯彻执行成为我国执行“预防为主”的环境保护方针的配套环境管理制度，真正作到合理布局，最大限度地消除和减轻污染。
（一）同时设计
是指建设单位在委托设计时，要将防治污染和生态破坏的设施与主体工程一并委托设计，承担设计的部门必须按照国家有关规定，把防治污染和生态破坏的设施与主体工程同时设计。而且要求，基本建设项目的初步设计中要有环境保护的篇章，其内容：
１．环境保护设计的依据；
２．排放污染物的种类、数量、处理工艺及达到的排放标准；
３．防治污染设施的种类、构造、操作规程；
４．对生态变化采取的防范措施等。
将上述设计文件按规定报送有关环境保护部门审查批准。
（二）同时施工
是指施工单位在接受有污染的建设项目施工任务时，要同时承包防治污染和生态破坏的设施的施工任务。环境保护部门对于施工，试转过程中的环境保护措施的实施情况有权进行检查。建设单位应给予积极地协助，提供必要的资料。要求施工过程中必须作到：
１．防止盲目地对自然环境造成不应有的破坏；
２．防止和减轻粉尘、噪声、振动等对周围生活区的污染危害。
（三）同时投产
是指防治污染和生态破坏的设施建成后，建设项目才能与其一并投产使用。为此，规定在基本建设项目竣工验收中应注意的事项：
１．要有环境保护部门参加检查环境保护设施工程的验收；
２．环境保护设施没有建成或达不到要求的，不准验收、不准投产，否则追究法律责任。
二、“三同时”制度的法律规定
针对我国以往进行经济建设不能正确处理各种比例关系，尤其是经济建设与环境保护的比例关系，往往把环境保护的资金、材料、设备挤掉；在法律上没有一套具体的、明确的法律制度来保证，只在单行法规中作些原则性的规定。在１９８６年８月颁布的《建设项目环境保护管理办法》中对“三同时”制度的有效执行问题作了具体规定：
（一）凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行“三同时”制度。
（二）各级政府的环境保护部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理，包括设计任务书中有关环境保护内容的审查；环境影响报告书（表）的审批；建设施工的检查；环境保护设施的竣工验收；环境保护设施运转和使用情况的检查和监督。
（三）建设项目的初步设计，必须有环境保护内容，包括环境保护措施的设计依据，防治污染的处理工艺流程、预期效果，对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施，绿化设计，监测手段，环境保护投资的概预算。
（四）建设项目在正式投产使用前，建设单位要向环保部门提交“环境保护设施竣工验收报告”，说明设施运行情况、治理效果和达到的标准。经验收合格并发给“环境保护设施验收合格证”后，方可正式投入使用。
（五）凡环境保护设计内容未经环保部门审查的建设项目，有关部门不办理施工执照；物资部门不供应材料、设备；未取得“环境保护验收合格证”的建设项目，工商行政管理部门不办理营业执照。
第四节 排污收费制度
一、排污收费制度的概念
排污收费制度是指对向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量、浓度，由国家有关单位按照规定收取一定的费用的制度。这充分体现了污染者负担的原则，并可有效地促进污染治理和新技术的发展。 [page]
二、征收办法和用途
（一）征收排污费的办法。
１．收费的依据。
我国征收排污费是以环境标准作依据，排放污染物不超过国家规定的排放标准，不收费，超过国家排放标准排放污染物的单位，不论是企业还是事业单位都要交纳排污费；《水污染防治法》规定，凡是向水体排污都要交纳排污费，超标准排污则要交纳超标排污费。
２．收费标准。
从收费目的讲，收费标准应当高于或者至少等于为治理所排污染物所支付的费用，以促进污染者治理污染；如果收费标准低于治理费用，污染者将宁愿交排污费而不愿治理。我国目前规定的排污费标准，除了考虑污染治理费用外，还考虑企业管理水平，各地区经济发展水平的差异，能源政策以及对产品成本的影响等多种因素。为了防止收费标准低而影响企业治理污染积极性，又规定对缴纳排污费后仍未达到排放标准的单位，从开征第三年起，每年增加缴纳５％的排污费。
（二）排污费的使用。
根据《征收排污费暂行办法》规定，征收的排污费要纳入预算，作为环境保护补助的专项资金，不参与体制分成。
中央部属和省属排污单位的排污费，缴入省级财政；其他单位的排污费缴入当地的地方财政，在中央部属和省属企业较集中的地区，经省人民政府批准，排污费可缴入当地地方财政。其使用方向有：
１．补助重点排污单位治理污染源，一般不得超过其缴纳排污费的８０％。
２．用于区域性综合污染治理。
３．用于补助环境保护部门购置监测仪器设备，环境保护宣传教育、技术培训等。不得用于环境保护部门自身的行政经费和兴建楼堂馆所等非业务性开支。１９８８年９月国务院颁布了《污染源治理专项基金有偿使用办法》中规定，从排污费用于补助重点污染单位治理污染源的资金中提取２０—３０％，设立污染源治理专项基金。该项基金设在省、市、县环保部门，实行分级管理，独立核算，有偿使用，委托银行贷款。贷款对象是缴纳排污费的企业，用于重点污染源治理，三废综合利用。
第五节 许可证制度
许可证制度是指凡对环境有不良影响的开发、建设、排污活动以及各种设施的企业建设和经营，均须由经营者向主管机关申请，经批准领取许可证后方能进行。这是国家为加强环境管理而采用的一种行政管理制度。
一、许可证的种类
在环境管理中采用的许可证大致有：
（一）规划许可证。适用于发展规划；
（二）开发许可证。适用于资源开发、工程建设；
（三）生产销售许可证。适用于各种危险、有毒物质的生产和销售；
（四）排污许可证。这是各国使用最多的一种，尤其是向水体排污的许可证使用。
环境要素很多，为此许可证种类也就多。我国环境管理中已采用的有：土地使用许可证、砍伐林木许可证、向海洋倾废特许证等。
二、许可证管理程序
在采用许可证制度的国家，一般都根据管辖的范围和对象，设立各种许可证管理系统来负责管理许可证申请书，审查和发放许可证，监督许可证的执行情况，并对违反许可证规定的持证者实行行政处罚或采取其他补救措施。许可证管理程序分为：
（一）受理申请：
对于申请人提出的书面申请，要求附有审查所必要的图表、说明及其他文件。如果涉及到技术秘密或商业秘密的资料，其主管机关有义务为其保密。
（二）审查：
审查程序，首先在报刊上公布该项申请，在规定期限内征求公众及各方面意见，主管机关在听取各方面意见并考虑技术、经济、环境、社会等情况的基础上对申请进行审查。
（三）决定：
经过审查后，应作出颁发或拒发许可证的决定。同意颁发许可证时，主管机关可规定持证者应尽的义务和各种限制条件。 [page]
（四）监督：
主管机关对执行许可证的情况可随时监督检查，包括索取有关资料、检查现场设备、监督排污情况、发出必要的行政命令等。在情况发生变化或者持证者的活动影响公众利益时，可修改许可证中原规定的限制条件。
（五）处分：
持证者如违反许可证中规定的义务或限制条件，造成环境损害或其他后果，主管机关可中止、吊销许可证。违法者应承担有关的法律责任。
第六节 经济刺激制度
随着我国经济体制改革和环境管理的加强，近年来开始重视运用经济刺激手段，并在有关的法规中作出了相应的规定。
一、在财政上的援助
国家对企业的污染治理给予一定的财政援助，是指从国家基建投资和更新改造投资中直接支付的资金。在“六五”期间用于环境保护的资金约１７０亿元。在１９８４年６月公布的《环境保护资金渠道的规定》第二条规定：“各级经委、工交部门和地方有关部门及企业所掌握的更新改造资金中，每年应拿出７％用于污染治理。污染严重治理任务重的，用于污染治理的资金比例可适当提高。”
二、低息贷款
用优惠贷款方式鼓励企业进行污染防治和废物综合利用在有关法律予以规定。如１９８４年５月颁布的《关于环境保护工作的决定》中规定：“企业用于防治污染或综合利用三废项目的资金，可按规定向银行申请优惠贷款。”１９８５年９月颁布《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》第１０条规定：“对微利和增产国家急需原料的综合利用项目，各专业银行应当积极给予贷款扶持，还贷期限可以适当延长。”１９８６年１月颁布的《节约能源管理暂行条例》第４１条规定：“对国家信贷计划内的节能贷款，实行优惠利率，并可由有关主管部门按国家规定给予贴息；允许贷款企业在缴纳所得税前，以新增收益归还。对社会收益较大而企业效益较小的节能基建拨款改贷款的项目，有关主管部门可按国家规定豁免部分或者全部本息。”
三、税收方式给以鼓励和抑制
在我国企业由上缴利润全部改为纳税以后，税收的调节作用更加明显。国家为了通过减税、免税的办法鼓励企业治理污染和综合利用，在《关于环境保护工作的决定》中规定：“采取鼓励综合利用的政策。工矿企业为防治污染，开展综合利用所生产的产品利润五年不上交，留给企业继续治理污染，开展综合利用。这项规定在实行利改税后不变，仍继续执行。”“工矿企业用自筹资金和环境保护补助资金治理污染的工程项目，以及因污染搬迁另建的项目，免征建筑税。”
“由企业自筹资金建设的综合利用项目生产的产品，可以减免产品税。”
“经有关部门鉴定批准的节能新产品，在一定时期内免征产品税、增值税。”企业技术改造所需引进的节能机器设备、测试仪器、仪表等，按国家税法规定，减免进口关税和产品税。
