安徽省宿迁市自建市初期的大规模城市扩张和旧城改造，使城市房屋拆迁成为必然。大量的房屋拆迁，改善了居民的居住条件、居住环境，加快了旧城改造的步伐，也保证了城市建设的顺利进行。但在拆迁问题中，同时暴露出一些矛盾，特别是一些由于历史原因，许多私人自建的房屋，没有办理有关证件，可实际上已建成和居住了十几年，甚至几十年，房屋拆迁过程中不予认可，不予补偿，不但给这部分拆迁人的财产造成极大的损失，更会给社会引出新的问题。
一、分析城市房屋拆迁案件中无证房屋的形成成因
宿迁市老城区无证照房屋形成的一部分原因是历史形成的。上世纪六七十年代，一部分国有企业为解决单位职工居住问题，企业自行建造单位职工宿舍，随着经济发展和时间的推移，企业将这部分宿舍通过房改出卖给单位职工个人，这些职工在房改后，随着时间的推移，家庭人口数量不断增加，原先房改的房子不够住了，商品房又买不起。为解决生计问题，只能在原有证照房屋周围搭建临时住房，随着生活水平的不断提高，一些人开始将简易房屋翻建成正规房屋甚至是二层楼房，小部分人员通过各种渠道在房地产管理部门办理了国有土地使用权证和房屋产权证或其它各种建房手续，但大部分房屋什么手续也没办，也有一部分住户由于对房屋的权属意识认识不够和省一点办证的手续费，错过了办证的时间。
宿迁市老城区无证建筑形成的另一个原因是部分单位和居民法制意识薄弱，没有及时依法办理房屋的产权手续。如有的单位和个人认为在自己的土地证或围墙范围内就是自己的地盘，房子想怎么盖就怎么盖，全然没有《城市规划法》和《房地产管理法》的存在。有的街道为解决本辖区范围内下岗职工和无业人员的再就业问题，沿街破墙开店或新建商业网点，其本意出发点是好的，但缺少法制意识，没有依法办理新建商业网点的房产手续和房屋使用性质手续，给老城改造工作的拆迁补偿工作带来困难。
二、城市房屋拆迁案件中对无证房屋的处理
老城区是历史形成的，老城改造工作中对无证照建筑的处理是我们必须面对的现实问题。我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定"拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。"无证照房屋包括未登记、确权和未被登记、确权的房屋，并不完全都是违章建筑。如果将无证建筑一律视为违章建筑，实施无偿拆除，这种作法容易引发不良的社会后果：一是容易伤害无辜者的利益，人为地将合法存在的无证照房屋列入违章建筑之列，造成上访、诉讼案件增多，不利于社会的稳定;二是驱使违章建筑当事人违规办照，滋生腐败行为，加大老城改造的成本。因此，对老城区无证建筑的处理，笔者认为在法律的框架下，应本着尊重历史面对现实的原则处理，具体建议如下：
1、应当比照有证房屋处理的情形。结合城市规划行政管理工作的演变发展过程，应有所区别的对待无证房的拆迁补偿问题，首先1984年元月《规划管理条例》出台以前，私自所建的无证房，应按有证房屋的条件，对其评估房地产市场价格进行补偿;其次，1984年元月至1990年4月1日《城市规划法》开始施行期间，所建的无证房，按对其评估的房地产市场价格，扣除建房应交纳的有关税费后进行补偿;再其次，1990年4月1日以后所建的无证房，若使用居住时，末影响城市规划，则按重置价减去已使用年限折旧后进行补偿，但要适当交纳罚款。
根据《城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反工程规划许可证件的规定建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改正，并处罚款。据此，在审查拆除该类房屋的案件时，应让主管拆迁事宜的行政机关提供同级人民政府城市规划行政主管部门认定该无证房屋存在严重影响了城市规划结论，否则，应将该类房屋作为有证房屋处理，同时，可在应支付的拆迁补偿费用中，协助扣除同级人民政府城市规划行政主管部门对其课以罚款的数额。我市也出台了类似的"双清"政策，对1997年以前建设的房屋因各种情况没有办理准建手续的，在"双清"时一律视为经过审批，同意补办房屋产权手续。故，在拆迁这些房屋时，如果具备当时双清办证的条件，还应按当时的政策处理，视为有证房屋处理，在补偿款中扣除相应的双清办证费用即可。这样处理，不仅将推动老城改造工作的顺利进行，而且对社会稳定起到积极的作用，有利于拆迁工作进入良性循环。
2、按违章建筑处理的情形。根据《城市规划法》第四十条规定，只要城市房屋拆迁主管部门能够提供同级人民政府城市规划行政主管部门作出的认定被拆房屋属于严重影响城市规划，并认定为违章建筑的结论，则将其作为违章建筑予以拆除，不予补偿;如果没有同级人民政府城市规划行政主管部门认定为违章建筑的结论，城市房屋拆迁主管部门自行将其作为违章建筑，不予补偿，这势必会造成被拆迁人的诉讼、信访、甚至是无休止的上访，给社会，给政府，给国家带来更多的负面影响。
采用灵活变通的方法解决历史遗留问题，无疑会起到减少被拆迁入的财产损失，稳定社会的作用。总之，老城改造中的拆迁涉及老百姓切身利益，是影响社会稳定的重要因素，我们一定要充分认识到做好拆迁工作对于促进老城改造和维护社会稳定的重要性，认真研究拆迁当事人关心的热点和难点问题，寻求解决老百姓反映强烈的，矛盾突出的问题，打破方法，让被拆迁人理解拆迁、配合拆迁，减少拆迁矛盾。确保社会稳定，在稳定中方能推进改革、发展，在改革发展中才能实现国家的长治之安。
作者单位：安徽省宿迁市宿城区人民法院
