为了正确执行土地管理法律、法规和行政诉讼法，提高土地行政执法和行政审判水平，以适应切实保护耕地和规范土地市场的需要，维护土地权利人的合法权益，促进经济建设的发展和社会稳定，现就土地行政执法和土地行政诉讼中的若干问题提出如下意见：
一、关于未经批准非法占用土地
1．相对人未按法律、法规规定的程序和权限、未经法定机关批准，而擅自占用土地的，按未经批准非法占用土地定性处罚。如果行为人已获得了法定审批机关的用地批准文件，则无论该批准文件是否合法，均不应定性为未经批准非法占用土地。相对人有下列行为之一的，仍按未经批准非法占用土地定性处罚：
（1）擅自改变已批准的地点或划定的界限而占土地的；
（2）超出批准的用地面积多占用土地的；
（3）相对人仅以建设用地规划许可证、立项批准文件以及预约用地协议等作为用地审批文件，实施占用土地行为的；
（4）相对人仅凭会议纪要、口头许可等，而未获得用地审批的法定形式要件，实施占用土地行为的。
2．城镇非农业户口居民、农村居民从事非农业生产经营活动，未经批准非法占用土地的；外商投资企业、台胞投资企业、私营企业未经批准非法占用土地的，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第36条处罚。
二、关于骗取批准非法占用土地
3．相对人采取欺骗手段，如采取撂荒耕地、虚报人口数量、隐瞒用地目的、冒名顶替申请用地、隐瞒土地类别、谎报原土地使用面积，以及化整为零申请用地等欺骗手段，骗取了法定审批机关的用地批准文件，并且实施了占用土地行为的，按骗取批准非法占用土地定性处罚。
相对人虽然有欺骗的主观故意，也取得了审批机关的用地批准文件，但没有实施占用土地行为的，不能以骗取批准非法占用土地定性处罚。批准机关一旦发现后即应宣布其批准文件无效，并收回批文。
三、关于非法批准占用土地
4．法定审批土地机关以外的任何单位或个人批准占用土地的，属非法批准占用土地行为，按《中华人民共和国土地管理法》第48条规定处罚。
5．法定审批土地机关，超越土地管理法律、法规规定的批准权限和程序批准占用土地，如超越用地面积审批权限批准用地、超越用地地类批准权限批准用地、超越行政辖区批准用地、化整为零批准土地等，均属非法批准占用土地行为。
6．法定审批土地机关违反土地管理法律、法规规定，擅自下放土地审批权，或委托非法定审批土地的单位审批土地的，如委托旧城改造指挥部、开发区管委会或房地产开发公司等企事业单位审批土地的，其委托或下放土地审批权的行为无效，据此实施的土地审批行为属非法批准占用土地行为。
7．未经省土地管理部门颁发《基本农田使用许可证》，法定审批土地机关擅自批准占用基本农田保护区耕地进行非农业建设的，属非法批准占用土地行为。
8．非法定具有土地使用权出让审批权的单位、个人批准出让土地使用权，或法定具有土地使用权出让审批权的机关，超越法律、法规的批准权限和程序批准出让土地使用权，或违法下放土地出让审批权，据此实施审批行为的，属非法批准出让土地行为，按《中华人民共和国土地管理法》第48条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第63条的规定处理。
9．土地管理部门查处非法批准占用土地行为，应对非法批准和占用土地行为一并进行处理，经法定有权的人民政府批准，可宣布批准文件无效，非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。但如果用地者只取得了非法批准用地的文件，没有实施占用土地行为的，则只对非法批准行为进行处理，对用地者宣布批准文件无效，收回批准文件即可。
10．对非法批准占用的土地，土地管理部门查处时，应区别全民所有制单位、城镇集体所有制单位、乡（镇）村企业、农村居民、城镇非农业户口居民和外商投资企业、台胞投资企业等，分别按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规的有关规定处理。
四、关于非法转让土地
11．通过出让方式取得土地使用权的土地使用者，未按土地法律、法规和土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地，而转让（包括出售、交换、赠与等）土地使用权的，可按非法转让土地定性，依照《中华人民共和国土地管理法》第47条或《中华人民共和国城市房地产管理法》第65条的规定处理。
12．划拨土地使用权未经法定审批机关依法批准而擅自转让（包括出售、交换、赠与等）的，如通过买卖房屋连带买卖土地，以地易房、易物，以土地使用权作为与他人合资、合作条件的，可按《中华人民共和国城市房地产管理法》第66条的规定处理。
13．集体所有土地未依法征用为国有、未经县级以上人民政府批准出让，并按规定交纳土地出让金；集体土地所有者、使用者擅自转让、出租、抵押集体土地使用权从事非农业建设的，均属非法转让土地行为，按《中华人民共和国土地管理法》第47条规定处理。但是农村集体经济组织经依法批准，按协议以土地使用权作为联营条件，共同投资、共担风险，举办联营企业的除外。
14．土地管理部门查处非法转让土地行为，应对非法转让土地各方当事人进行处罚。
五、关于非法出租、抵押土地
15．以出让方式取得的土地使用权，未经办理合法手续，违反国家法律、法规和土地使用权出让合同规定擅自出租的，其出租行为不具法律效力，可比照《中华人民共和国城市房地产管理法》第65条处理。
16．划拨土地使用权，未经市、县土地管理部门批准而擅自出租、抵押的，按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第46条处罚。
六、关于不按规定使用土地的处理
17．经合法批准使用的土地，土地使用者不能在法定期限内按批准用途使用土地，经县级以上人民政府批准延期的，土地管理部门可按有关规定收取土地闲置费，但因不可抗力造成的除外。
未经原批准机关同意，逾期未使用土地的，由原审批机关或者由市、县土地管理部门报原审批机关批准，无偿收回用地单位的土地使用权。
逾期未使用土地，是指建设用地单位自征（拨）用地批准之日起，或土地使用权出让合同签订之日起，超过两年仅围墙或平整地面物而未按用地批准文件规定建设，主体建筑物未动工兴建的；乡（镇）村建设和居民建房用地，自批准之日起，超过一年未完成房屋墙体及一层楼面或房屋屋盖的。
18．临时使用土地期满不归还，或土地使用权被依法收回，拒不交还土地的，土地管理部门应依照《中华人民共和国土地管理法》第50条规定，责令交还土地，并处以罚款。
临时使用土地期满归还时，使用单位应恢复土地的原有状况或缴纳恢复土地原有状况所需要的费用。
19．土地使用者擅自改变土地用途的，土地管理部门可通知其限期改正；拒不改正的，经原审批机关批准，土地管理部门可视具体情况责令土地使用者按改变后的用途补交地价款，或者依照《中华人民共和国土地管理法》第19条规定收回土地使用权。
土地使用者未经有权机关批准增加建筑物容积率的，土地管理部门可按当地政府的规定，责令当事人按增加后的容积率补缴地价款，并可处以罚款。
七、关于对土地权属争议的处理
20．土地所有权和使用权争议，由人民政府依法处理。土地管理部门作为人民政府职能部门，负责土地权属争议的调查，提出处理意见报同级人民政府，处理决定由人民政府作出，或者由人民政府委托土地管理部门作出决定，加盖人民政府土地权属专用章。当事人不服处理决定提起诉讼的，应以人民政府为被告。
八、关于土地违法行为非法所得的计算
21．非法买卖土地的，以所获得的全部价款计算非法所得；买卖地面建筑物或其他附着物而连带非法买卖土地的，将总价款扣除建筑物或其他附着物的价款，以所余价款计算非法所得。建筑物或其他附着物价款，以依法成立的房地产价格评估机构的评估价格为依据。
22．未经依法批准，擅自出租划拨土地使用权，以所获得的全部租金计算非法所得；出租地面建筑物或其他附着物而连带非法出租土地的，将租金总额扣除建筑物或者其他附着物的租金，以所余租金计算非法所得。建筑物或其他附着物的租金，以依法成立的房地产价格评估机构认定的租金为依据。
23．未经依法批准，擅自抵押划拨土地使用权的，以抵押债权总额计算非法所得；抵押地面建筑物或其他附着物而连带非法抵押土地的，将抵押债权总额扣除地面建筑物或其他附着物抵押债权的金额，以所余债权金额计算非法所得。
24．以联营方式非法转让土地的，以土地入股金额计算非法所得。
25．买卖或者以其他形式非法转让土地，未获价款，而获得其他动产或不动产的，该动产或不动产为非法所得。
九、关于土地行政案件的复议和起诉
26．当事人不服土地管理部门的具体行政行为的，既可向上一级土地管理部门申请复议，也可以直接向人民法院起诉。当事人既向行政机关申请复议，又向人民法院起诉的，由最先收到有关材料的机关受理，同时收到的，由当事人选择。
27．上一级土地管理部门受理相对人不服下一级土地管理部门作出的具体行政行为提出的复议申请，不能受理相对人不服下一级人民政府作出的具体行政行为提出的复议申请。
28．土地管理部门受同级人民政府委托，可以以同级人民政府名义，受理相对人不服下一级人民政府作出的具体行政行为提出的复议申请，行政复议决定书应以同级人民政府名义作出。如果复议机关改变原具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以同级人民政府为被告。
29．公民、法人或其他组织依法申请人民政府颁发土地使用权证书或者变更土地登记，人民政府拒绝颁发、登记或者不予答复，公民、法人或者其他组织向人民政府起诉的，人民法院应当受理。
30．公民、法人或其他组织认为土地审批机关审批他人用地侵犯其合法权益，或者认为土地登记机关颁发他人土地证书侵犯其合法权益，向人民法院起诉的，人民法院应当受理。
十、关于适用法律、法规和参照规章、规定
31．土地管理部门在行政执法、作出处罚（处理）决定时，在行政法律文书中应引用土地管理法律、法规的条文，或引用国家土地管理局、省土地管理局等部门根据行政法规和地方性法规的授权所作的解释。
32．人民法院审理土地行政案件，除以法律、行政法规和地方性法规为依据，并参照规章外，对地方各级人民政府结合实际，依照土地管理法律、法规制定的不与法律、法规相抵触的规范性文件，可以参考，但在裁判书上不能引用。
十一、关于法院撤销行政处罚（处理）决定后的工作
33．人民法院判决撤销土地管理机关的具体行政行为，并判决被告在一定期限内重新作出具体行政行为的，土地管理部门机关应依照判决期限重新作出具体行政行为。
34．人民法院判决撤销土地管理机关的具体行政行为，没有判决重新作出具体行政行为，而行政管理相对人又确有违反土地管理法律、法规的事实，土地管理机关认为必须进行处理的，可依法重新作出行政处罚决定。但不得以同一事实和理由作出与原处罚决定完全相同的处罚决定，因程序违法被撤销的除外。
35．土地管理机关重新作出的具体行政行为的事实和理由，只要改变了其中一部分，即不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第55条规定的“同一事实和理由”。
十二、关于强制执行
36．土地管理机关作出土地行政处罚、依法征收有关税费等具体行政行为后，当事人在法定期限内既不履行，又不申请复议，也不起诉的，作出具体行政行为的土地管理机关，应在起诉期满后三个月内依法申请人民法院强制执行。土地管理机关向法院申请强制执行时应提交申请执行书、行政处罚（处理）决定书和其他有关材料。
人民法院行政审判庭受理土地管理部门申请强制执行其具体行政行为后，经审查认为符合行政强制执行条件的，应在十天内开始依法执行，并参照行政案件审理期限于三个月内执行完毕；如果认定行政机关作出的具体行政行为确有错误，经院长批准不予执行的，有关材料退回申请机关，并说明理由。
37．人民法院强制执行时，可请土地管理部门协助，土地管理部门应当积极协助。
38．当事人在强制拆除完毕的原地基上重新违法建房的，由土地管理部门另案处理。
福建省最高人民法院
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