2013年9月23日，国家版权局官网公布了《使用文字作品支付报酬办法》(修订征求意见稿)草案全文，向社会公众征求修订建议与意见。因大幅提高文字作品使用报酬标准，公众的反应似乎喝彩之声压倒质疑之声。截至本文写作之时，中国劳动保障新闻网专设的“我国稿酬标准该上涨了吗?”网络调查显示，支持率与反对率的比例为97%：3%。作为常常笔耕之人，笔者自然对提高报酬标准心存赞许。然而，就《办法》的制定程序、实体规定而言，笔者尚存一些不成熟的看法，不吐不快。
程序还需更透明
14年前颁行的《出版文字作品报酬规定》曾经的确使得作者们获得文字作品报酬有标可依。但是，《规定》长期缺乏“与时俱进”也使得出版业流行“稿酬变稿愁”之类的抱怨。自然，长期以来，业界呼吁提高报酬的呼声亦不绝于耳。
此次修订，国家版权局也许经过了深思熟虑与详细论证过程。然而，令人遗憾的是，此次公开征求意见，公众对该过程却一无所知，就连“草案说明”之类的文字也付之阙如。反观其他国家，例如英国，英国知识产权局每次征求法律与政策草案意见时，同时会在官网上公布制定目的与论据、调查报告、研讨记录、前期委托研究报告等资料。而且，该局还特别重视对所涉行业经济影响的分析，该局于2009年年末聘请托尼·克莱顿(Tony Clayton)作为首席经济学家，从2010年8月开始，克莱顿领导该局重组之后的知识产权政策“经济研究与论据工作组”。如此一来，公众发表意见自然可以有的放矢，从而提高法律与政策的制定质量与民意体现度。
我们知道，在世界经济论坛《全球竞争力报告》采用的国家竞争力评价指标第一个指标“制度”之中，“政府规制的负担”位列22个分指标的第9位。因此，公众或者业界有理由关注《办法》是否会成为难以负重的一种政府规制，即除了导致作者报酬提高的积极效应之外，《办法》是否还会对出版产业产生其他负外部性。比如，普遍提高报酬标准是否抬高出版门槛(年轻或者无名气作者的作品无人问津或忍痛割爱)，进而影响潜在高质量作品的供给?是否徒增整体出版者的经营成本(特别是因报刊刊载法定许可最低报酬标准)，从而减弱中国出版业的整体竞争力?是否降低出版者境外传播作品的积极性(因《规定》第14条、《办法》第10条的规定)?面对这些合理疑问，国家版权局理应向公众事先予以说明，以公示其修订的正当性。就像雅典的立法者梭伦曾自豪地宣称：“我为他们制定了他们所能容忍的法律中最好的法律。”好的法律应当让所有被规制方所容忍。
实体内容还需调整
首先，与《规定》相比较，《办法》在提高报酬标准的同时，删除了出版者的两项义务条款。例如，因出版者原因导致作品未能出版的，出版者按照合同约定的付酬标准60%的违约金支付义务(第15条);作者主动投稿，6个月不签订合同、不予采用又不通知作者的，图书出版社按同类作品付酬标准平均值的30%的经济补偿支付义务(第16条)。因此，这种未实际使用作品情形下的违约金和经济补偿请求权的丧失，在一定程度上抵消了报酬标准提高的积极效应。
其次，与《规定》相比较，《办法》还删除了报刊出版者转载、摘编法定许可使用时，著作权人或者著作权人地址不明的，未在1个月内向代为收转中心寄送报酬而按月支付应付报酬5%之滞付费的义务(第18条)。该义务的删除是否导致报酬支付的进一步延宕尚有待观察。此外，尽管《著作权集体管理条例》第29条规定了集体管理组织在提取管理费后，应当全部将收取的使用费转付给权利人，实践中，集体管理组织迟延转付使用费的情形却相当严重，引发权利人的普遍不满。因此，《办法》应当在保留第18条的同时，新增集体管理组织转付的最低期限及迟延转付的滞付费义务。如此，方能消解目前作者们“稿酬如何落地”的普通担忧。
再次，《办法》第10条承继了《规定》第14条(无合同约定情形下，出版者境外出版所获报酬60%的支付义务)的实质内容。尽管笔者对该规定的实效缺乏了解，从经验上判断，该种报酬支付义务却应当以扣除出版者相应的授权境外出版成本为前提似乎更为公平。
最后，由于《办法》第9条将《规定》第13条中的“图书出版者”修改为“使用者”，且因《办法》各条款的逻辑顺序完全缺乏《规定》所蕴涵的出版社—报刊社的逻辑顺序，所以，容易导致第9条调整对象也包括报刊社的误读。但是，报刊社不签订书面合同而使用作品乃行业惯例。若第9条适用于报刊社，则不免会造成实践当中的混乱与纠纷。此外，不论是《办法》第9条，还是《规定》第13条均有“不得以出版物抵作报酬”之禁止性规定。运用排除法解释，该规定意味着如果签订了书面合同且约定了付酬方式和标准，图书出版社即可以出版物抵作报酬。实践中，许多作者(包括笔者本人)都曾享受过这种“待遇”。因此，《办法》似应将该禁止性规定普遍适用于报酬支付，即无论何种情形，使用者均不得以出版物抵作报酬。
建议再重新进行论证
除了转载、摘编法定许可使用费标准之外，与《规定》一样，《办法》显然具有为使用者与著作权人约定使用费提供依据的功能，以此提高著作权人缔约时的议价能力。然而，规定报酬的下限与上限均难逃以“家父主义”心态，干涉当事人合同自由之嫌，国内外概莫能外。相反，若不具体干涉当事人合同自由，转而通过立法而强化理论上缔约能力较弱的著作权人之合同地位，也许是一个不错的努力方向。在此方面，中国著作权法制定之时的立法范本——德国《著作权法》的修订值得我们认真研究。
2002年3月22日，德国议会通过了《加强作者与表演艺术家合同地位法》，对德国《著作权法》进行了大幅修订(含德国《出版法》第28条)，其目的就是加强著作权人的合同缔约地位。此次修订的主要内容如下：首先，除“保护作者与其作品的智力与人格联系”和“保障作者作品的利用”两项版权保护宗旨之外，该法对第11条新增“同时保障作者因使用其作品而获得公平的报酬”之宗旨，以强调报酬的公平性。
其次，为了确定报酬是否公平，允许作者协会与使用者协会或者众多个体使用者协商确定“共同报酬规则”，根据共同报酬规则确定的报酬数额被视为本身公平。同时，劳资双方签订的集体合同中的报酬规则应比共同报酬规则优先适用(第36条)。共同报酬规则应当通过仲裁程序具体确定(第36a条)。
再次，在没有集体合同报酬规则和共同报酬规则前提下，作者自行协商的合同没有确定报酬数额，法律推定双方就公平报酬达成了合意。如果约定的数额不公平，作者可以要求修改协议。而且，作品使用方不得援引任何损害作者公平报酬的协议(包括报酬协议本身以及为了规避该禁止援引规定所达成的其他任何协议)。
最后，在无集体合同报酬规则和共同报酬规则前提下，若约定报酬事实上与使用作品所获利润和利益显著不成比例，作者可以要求使用方修改协议，以使作者获得额外的、适当的、公平的利益分享权，使用方是否以及能否预见其所获利润或利益在所不问。若使用方转让了作品使用权，则由受让人依前述规定保障作者的分享权，作者不得事先放弃前述分享权。使用方不得强迫作者签字承认预期利益，关于预期利益的任何处置均无效(第32a条)。
从上可见，德国《著作权法》首先关注报酬协商过程的公平性，且推定并尊重公平协商的报酬数额的公平性。若缺乏协商过程的公平性，则推定协商数额本身应具有公平性，且关注实际利益分配的公平性，并规定作者的实际利益分享权不得事先放弃、处置。这种对作者利益分享权的法律保障，也已体现在印度2012年新修订的版权法之中(第18条)。因此，这种程序与实体均体现公平的结果，当事各方能够普遍容忍应当是可以预期的。
综上，当出版产业各参与主体对《办法》的颁行尚存“指导意义明显大于实际意义”评价的时候，立法者似乎应当再次进行进一步论证，最终让“实际意义”真正落地，为各参与主体所普遍“容忍”。(作者系武汉大学知识产权高级研究中心副主任，教授，博士生导师)
