证人证言，是指知道案件真实情况的人，向办案人员所做的有关案件部分或全部事实的陈述。证人证言是行政机关办理案件依据的最为主要的证据形式，这也决定了在行政诉讼中具有较多的证人证言。由于对案件事实的感知、记忆表述，可能要出现误差，加之各种不正之风的干扰，每个证言都可能受到客观因素和主观因素的影响、干扰而导致其具有不稳定与多变性。即使一个最诚实的人，提供的证言也可能有失真的时候。所以《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）从证人的身份、作证的形式、证言的来源、证言的内容等方面对证人证言作了限制性规定。并且为了保障审理案件的效率，同时规定法庭在质证过程中，对与案件没有关联的证据材料，应予排除并说明理由。本文根据《行政诉讼证据规定》和审判实践，对不能作为行政诉讼中定案依据的证人证言予以分析，以提高审判效率，确保裁判的公正。
不能作为行政诉讼中定案依据的证人证言的认定：
一、审查证人与案件有关当事人（包括原告、第三人及其代理人，被告代理人及其被诉案件的行政机关的原承办人）的关系。如果有利害关系，证人证言的真实性就小，甚至可能会是虚假证言；如果没有利害关系，则证言的真实性就大，可靠程度高。在实践中证人出庭大多是受有关当事人之托，与任何一方当事人均无任何关系的证人微乎其微。所以在庭审时应询问证人与各方当事人特别是邀请其出庭的一方当事人的关系，各方当事人也可就证人与相对各方当事人的关系发表质证意见。
凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务，所以证人没有回避的问题。但证言的效力依据该证人与有关当事人的关系而有所不同。《行政诉讼证据规定》第七十一条第二项规定，与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言不能单独作为定案依据。
二、审查证言内容的来源。要查明证人是怎样得知案件的有关情况的，是本人直接感受的，还是间接得知的。一般来说，直接感受（亲眼所见、亲耳所闻）而提供的证言，真实性相对大一些；而间接得知（道听途说）所提供的证言，则真实性相对较小。证人应当陈述其亲历的具体事实，通过间接途径获取的信息所形成的证言不能单独作为定案证据，《行政诉讼证据规定》第四十六条规定证人根据其经历所作的判断、推测或者评论，不能作为定案的依据。 [page]
三、审查证人自身感知能力（如视觉、听觉等）以及案发时的客观环境（如距离、光线、时间等）因素，以判断其证言的真实性。《行政诉讼证据规定》第五十七条第八项规定不能正确表达意志（如醉酒状态、精神病发作期间）的证人提供的证言不能作为定案依据；第七十一条第一项规定未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言不能单独作为定案依据；另外，残疾人所作的与其身体缺陷相悖的证言也不能作为定案证据。
四、审查证言的形式是否符合法定要件。 《行政诉讼证据规定》第四十一条规定证人应当出庭作证。第七十一条规定应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言不能单独作为定案依据。
证人出庭作证时，应当出示证明其身份的证件，出庭作证的证人不得旁听案件的审理。不符上述条件之一的，其证言不足为据。
只有在特殊情况下证人方可不出庭。第四十一条规定有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：
（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；
（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；
（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；
（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；
（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。
并且当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：
（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；
（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；
（三）注明出具日期；
（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
如符合法定条件，经人民法院准许不需出庭的证人提供的书面证言，也需要经过法庭审查，缺乏上述要件之一的，其提供的证言不能作为定案证据。同时提供的证言应当是原件，且未经过技术处理。《行政诉讼证据规定》第五十七条规定当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品以及被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料不能作为定案依据；
五、审查证言的形成过程。
(一)以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证人证言和以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的视听证言不能作为定案依据。最高法院认可了以偷拍、偷录、窃听等手段获取的证据的效力，但前提是在收集证据过程中不能侵害他人合法权益。 [page]
（二）对未成年人、限制行为能力人等进行调查取证时，被调查人的成年家属或所在学校、厂矿、街道、村委会等部门的负责人应当到场。未到场的，调取的证言不足为据。
（三）严重违反法定程序收集的证言，以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证言，不能作为认定案件事实的依据。
需要注意的几个问题：
一、提交证言，申请证人出庭作证应当在法定期限内。
《行政诉讼证据规定》第一条规定应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据。因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在上述期限内提供证据的，应当在此期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
第七条规定原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。
第四十三条规定当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出。
二、下列证言不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：
（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证言；
（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证言；
（三）原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证言。
复议机关在复议程序中收集和补充的证言，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证言，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。
三、被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。
四、原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。加大对妨碍举证的制裁力度。
五、在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定，无需另一方当事人举证；在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证言，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力，法庭不再对其作形式上或实体上的审查。 [page]
六、允许原告或者第三人要求相关行政执法人员作为证人出庭作证。《行政诉讼证据规定》第四十四条规定有下列情形之一，原告或者第三人可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证：
（一）对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；
（二）对扣押财产的品种或者数量有异议的；
（三）对检验的物品取样或者保管有异议的；
（四）对行政执法人员的身份的合法性有异议的；
（五）需要出庭作证的其他情形。
七、当事人要求鉴定人出庭接受询问的，鉴定人应当出庭；对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明。进一步完善了证人出庭作证制度。
八、行政机关作的《调查笔录》是证人的一种形式,被调查人陈述的内容可能受到行政执法人员的诱导或取舍，所以被调查人仍应作为证人出庭作证；经过公证的证人证言虽然是经国家法定机关确认的证言，但仍然是证人证言的范畴。因其未经过当事人的发问、质证，该证人无正当理由不出庭作证的，公证后的证人证言不能单独作为认定事实的依据。
九、对伪造证言或指使、贿买、胁迫他人作伪证的，对其提交的证言不予采信；对隐藏、毁灭证言或者威胁、阻止证人作证的，应当推定对方当事人的主张成立。同时依据行政诉讼法第四十九条的规定，根据情节轻重，对其予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。严惩其妨害诉讼的行为，以儆效尤。
