国家机关公文、证件、印章是国家机关形象的集中代表，是与国家公务活动密切联系的符号性标志。现代社会之中国家公务活动频繁，社会商业行为速度加快，公文、证件、印章这类符号化的标志的作用也随之增加。近期以来，伪造国家机关公文、证件、印章犯罪的发案率有上升趋势。 1997 年修订的刑法对于妨害国家机关公文、证件、印章类犯罪的规定进行了较大的调整，但在司法实践中遇到了一些实际困难，仍有许多问题值得探讨。?
一、伪造国家机关公文、证件、印章罪的本质?
伪造国家机关公文、证件、印章罪属于新刑法中妨害社会管理秩序罪类中的扰乱社会秩序罪一节。扰乱社会秩序罪所侵犯的客体，是国家法律确立的、人们在社会生活中共同遵守的公共准则，也即公共秩序①。公共秩序是社会秩序的一种，是一个抽象的、弹性极强的概念，世界各国都没有对于公共秩序涵盖范围的明确定义，因此其内涵与外延具有很大的伸缩性。我们认为，伪造国家机关公文、证件、印章罪的本质特征是侵犯社会公众对于国家机关公务活动的合理信赖，进而侵犯国家机关公务活动的秩序与有效性。这一本质特征分为两个不同层次，即针对社会公众和针对国家机关公务活动的效力。这两个层次不但针对对象不同，其内涵也不尽相同，不能混为一谈，即不能笼统地认为本罪所侵犯的客体是国家机关的公共管理秩序，这对于进一步分析解决实践中的问题有着重要意义。
首先，伪造国家机关公文、证件、印章罪侵犯社会公众对于国家机关公务活动的信赖。在现代社会中，国家机关的公务活动是社会秩序形成的重要基础，公权力存在的根本原因即是维护社会秩序的稳定高效运行。在今天世界范围内崇尚法治的环境下，国家机关的公务活动对于社会秩序所起的作用更显突出。国家机关此种作用的发挥，一方面依赖于公权力的行使，另一方面便来自于国家机关公务活动的权威性。无论从社会历史的发展还是从现行制度来看，国家机关公务活动的这种权威性的存在和作用都是不容置疑的。因此，一般社会公众基于这种对权威的认同而产生的对国家机关公务活动的信赖度，较之由城邦市民社会发展而来的西方国家而言要高很多。这种很高的信赖程度有利于稳定、高效的社会秩序的形成，但同时也对国家机关公务活动的“可信赖性”提出了更高的要求。国家机关公文、证件、印章，从整体上讲都是国家权威的外化表现。它们虽然只具有某种图案或使用程序上的特征，但它们一经形成，便成为代表国家权威的符号，人们正是通过公文、证件、印章来识别、认识国家权威的。在现代社会中，国家机关的公文、证件、印章的社会机能有二：首先表现为转达意思表示的机能，也即通过公文、证件、印章，国家机关可以将一定的意思表示或权利义务关系的内容传达给有关部门或社会公众，如国家机关通过对外发布法律、法规、文件的形式将社会规范的内容传达给社会公众等；其次，国家机关的公文、证件、印章的另一社会机能是证明机能，也即由于国家机关公文、证件、印章的特殊形式和严格的使用程序，所以它一经发出就权威地证明它所承载的内容是国家机关的真实意思表示，并要求社会公众给予认同。由于国家机关的公文、证件、印章的这两项机能，使得它们在社会生活中具有很强的公共信用，人们对于国家机关公务活动的信赖集中体现在对于国家机关公文、证件、印章的信赖上。国家机关公文、证件、印章就象流通货币或有价证券一样，具有法律上、经济上的重要权威性。因此，伪造国家机关公文、证件、印章的行为，是从整体上损害了它们的社会机能和公共信用，破坏了国家机关公务活动的权威性，降低社会公众对国家公权力的信赖。?[page]
同时，正是由于伪造国家机关公文、证件、印章的行为损害了人们对于国家机关公文、证件、印章的认同，降低了人们对于国家机关公务活动的信赖，因而必然侵犯国家机关公务活动的有效性。公文、证件、印章类的符号性标志虽然古已有之，但它在今天的生活中的作用日趋重要。现代社会生活的高频率、快节奏与高流动性，使得人们无法再象以往那样对交往对方的情况进行细致而漫长的了解，公文、证件、印章这些符号类标志成为适应这种高频率与高流动社会的必然选择。对于国家机关公文、证件、印章的伪造，必然造成国家机关公文、证件、印章的整体的权威丧失，使得人们不再相信它们的真实性，其危害不但及于被伪造的公文、证件、印章本身，同时也影响那些没有被伪造的公文、证件、印章，使得人们对所有的国家机关公文、证件、印章的真伪性表示怀疑。因此，当这类符号性标志的真伪难于判别时，势必造成人们难于信赖它们所传达的意思或所起到的证明作用，进而减低交易效率，造成行为困难。社会公众对于国家机关公文、证件、印章信赖的减损，必然导致国家公共管理效率的降低，影响国家在维护社会公共秩序方面所应当发挥的作用。?
综合上述对伪造国家机关公文、证件、印章罪本质特征的两个层次的分析我们可以看出，由于侵犯社会公众对于国家机关公务活动的合理信赖是侵犯国家机关公务活动有效性的原因，因而我们在考察伪造国家机关公文、证件、印章的具体行为时，必须以“侵犯合理信赖”为出发点，兼顾国家机关公务活动的有效性，才有利于得出合理的结论。?
二、伪造不存在的国家机关的公文、证件、印章
就伪造的公文、证件、印章上所列示的国家机关是否一定是现实中真实存在的机关，刑法学者中存在着争论。这一问题在司法实践中有两种表现：伪造已经撤销的国家机关的公文、证件、印章的行为和伪造虚构的国家机关的公文、证件、印章的行为。这两类行为的区别在于前者所针对的国家机关曾经存在过而现已不存在，后者所针对的国家机关在现实中从未存在过。?
有学者认为，国家机关使用的公文、证件、印章，是其在社会的一定领域、一定方面实行管理活动的重要手段，那么如果国家机关不再使用该公文、证件、印章，也就是说，它已经失效，那么伪造它们的行为就不会影响到国家机关的正常管理活动，不会损害它们的名誉，从而不会妨害社会管理秩序；也有学者认为，刑法设立伪造国家机关公文、证件、印章罪的目的，是为了保护国家机关的正常管理活动和信誉，当然要求这些国家机关是真实存在的。如果行为人伪造虚构的国家机关的公文、证件、印章，由于该国家机关根本不存在，自然谈不上妨害其管理活动和信誉。因此，对伪造虚构的国家机关公文、证件、印章的行为，也不应以犯罪论处②[page]
我们认为，判断这类伪造行为是否是伪造国家机关公文、证件、印章罪的惩罚范畴，需要基于对该罪的客体的认识。根据前文的论述，伪造国家机关公文、证件、印章罪的客体是以侵犯社会公众对于国家机关公务活动的合理信赖为核心的，那么这类行为是否属于此类犯罪，就要考察其行为是否损害这种合理信赖。就一般社会公众而言，他们对于国家机关的认同与信赖是概括性的，在他们的意识中并不能具体了解这一概念的确切含义。目前我国的国家机关的范围无论在理论上还是在实践中都还没有清楚明确的界定，在这种情况下，无法要求一般社会公众对某一机关是否是真实存在的有非常清楚的认识。如果某人伪造了现实中并不存在的国家机关的公文、证件、印章，达到足以使一般社会公众认为是真实存在的国家机关的公文、证件、印章的程度，就已经侵犯了社会公众对国家机关权威的合理信赖，即已构成伪造国家机关公文、证件、印章罪，应当追究其刑事责任。由于本罪侵犯的是“一般社会公众”的合理信赖，因而在判别哪些情况属于“足以使人认为是真实存在的国家机关的公文、证件、印章的程度”时应当采用一般社会公众的认识水平，不能以具有某种特殊知识结构的专业人员为认定标准，既不能以诸如法官、律师、行政机关工作人员的标准来判断，也不能以与被伪造机关具有特殊业务关系的人员的标准进行判断，如伪造某不存在的工商管理所的名义发出的营业执照，不能以经营接触营业执照的个体经营者的认知水平为标准，而要以“一般社会公众”的认知水平来判断，只有这样才能从整体上适度地保证国家机关的公文、证件、印章不被侵犯。?
三、国家机关公文所涵盖的范围
我国刑法学者的传统观点认为，国家机关公文是指以国家机关名义制作的处理公务的文书③，这类定义大都将“以国家机关名义制作”作为判别公文的形式要件。但是随着我国行政体制的变化，目前的国家机关公文形式多样化趋势明显，并且出现了大量以国家机关首长的名义签发的公文。这种以机关首长个人名义发布公文的形式，不但用于一般性的书面文件，如命令、指示、通知、函电等，也大量用于各类法规、规章以及对外签署的国际条约之中。如果仍然沿用传统的对国家公文的定义，严格考察“以国家机关名义制作”的形式要件，将给司法实践带来许多问题。我们应当认识到，上述公文虽然是以个人名义签发的，但是它们实质都是国家机关公务活动的产物，因而当然应当被认定为是国家机关公文。所以在对公文的定义过程中，不应强调以机关名义制作这一形式要件，而应当转而强调“用于处理公务”这一实质要件，以适应我国国家机关行文方式的新变化。?[page]
在确定公文的范围时还应注意的一个问题是对“领导批示”的处理。在目前我国的政治经济生活中，“领导批示”是常见的现象，尽管它们大多无论从程序上还是从实体内容上讲都是不合法的，但仍然在我国的社会生活中发挥着重要作用。由于实际生活中“领导批示”大多采用圈阅、批条或在报送文件上直接批示的非规范性方式发出，从外观上看不具有国家机关公文的形式，因而在刑法上是否认定伪造“领导批示”的行为是伪造国家机关公文的行为便成为一个棘手的问题。我们认为，要搞清楚这一问题，仍然要从伪造国家机关公文、证件、印章罪的客体出发。该罪的主要客体是侵犯社会公众对于国家机关公文、证件、印章的权威性的合理信赖， “领导批示”虽然不具有国家机关公文的形式，但就客观而言其权威性等同于公文，甚至在实际生活中其效力往往超出一般公文。伪造“领导批示”的行为，也正是利用了一般社会公众对于“领导批示”的权威性的信任，以达到其目的，因此“伪造领导”批示的行为当然侵犯了社会公众的合理信赖。从这个意义上讲，伪造“领导批示”的行为当然属于伪造国家公文行为，应当追究刑事责任。?
四、大学学历证书是否属于国家机关证件
伪造国家机关公文、证件、印章罪中的“证件”，是指有权国家机关制作、颁发的，用以证明身份、权利义务或者其他事实的凭证，如工作证、结婚证、户口迁移证、营业执照、驾驶证、律师证等等。当前，伪造、买卖大学学历证书的情况比较普遍，司法实践中对这一行为有着不同认识。有人认为伪造大学学历证书的行为应以伪造国家机关证件罪定罪量刑，也有人认为该行为不构成犯罪。之所以产生上述分歧的原因在于对大学学历证书是否属于国家机关证件有不同的理解。目前我国普通高等院校实行毕业证书与学位证书并行的制度，由于两者都是我国高等学历的权威证明，因而在实践中都出现大量的伪造的情况。其中“普通高等学校毕业证书”是由中华人民共和国教育部即原国家教育委员会印制，由高等学校以学校的名义加盖学校钢印颁发的；而“普通高等教育学位证书”则是以各高等学校的学位评定委员会主席个人的名义签署，加盖学校钢印的方法颁发的，因而在确定其国家机关证件的性质时二者有所不同。?
这里，关键要搞清“印制”或“监制”的法律含义。在我国的社会经济生活中，存在着大量的由政府部门印制或监制的证件文书，如税务机关监制的各类发票等。一份由某国家机关监制的证件，是否应当被认定为是该机关“制作、颁发”的证件呢 ？ 我们认为，“印制或监制”行为与实际制作、颁发行为有着本质的不同。在经济生活中一些国家机关，特别是行政机关对于某些有重要含义的证书或文件进行监制，其目的在于对文书、证件式样进行统一管理，保证某种文书、证件具有固定的规格和版式，便于在实际使用中的认定与管理。这一监制行为并不说明监制机关是文书、证件的实际签发人。在实践中，监制机关统一印制的文书、证件都是空白格式，其实际内容与具体权利义务关系及签发人、日期等都留待颁发机关在具体签发时填写。我们可以看出，监制行为与颁发行为出自于不同的机关，有着不同的内涵，当然也具有不同的法律含义。因此，不能因为一个证件的监制机关是国家机关，就认定其属于国家机关证件。?[page]
我国《教育法》第 21 条明确规定“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书”。第 22 条规定“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书”。据此，我们可以看出，无论是大学毕业证书还是大学学位证书，都是由各普通高等学校而非国家各级教育主管机关颁发的，国家教育主管机关在颁发证书的过程中是“监制机关”。因而，大学学历证书不应属于国家机关证件，伪造大学学历证书也不属于伪造国家公文、证件、印章的行为。但是，大学学历证书上必有大学的印章，对伪造大学印章的行为，应依照刑法第 280 条第 2 款之规定，以伪造事业单位印章罪定罪处罚。?
五、国家机关印章的司法含义
国家机关印章是指固定了国家机关名称等内容并可以通过一定方式表示在其他物体上的图章，包括表示国家机关名称的印章和国家机关用以表示某种特殊用途的专用章，如合同专用章、税务专用章等④。印章是一个机关或单位的集中性的符号标志，具有很高的权威性。在我国民法的表见代理制度中，盖有某一机关单位印章的介绍信或合同书，无论其印章加盖是否存在瑕疵，往往都被认定为该机关单位的真实意思表示，可见印章在社会生活中起到的重要作用。?
在我国行政法律中，有详细的关于印章管理的规定，以国家行政机关印章管理为例，在国发 （1993）21 号《国务院关于国家行政机关和企业、事业单位印章的规定》中明确规定了国家行政机关印章的形状、规格、材料以及所刊文字的格式和写法，应当作为司法实践中判断国家机关印章的法律依据。但是，司法实践中认定国家机关印章时，不能仅仅限于这类规定，认为凡私自刻制的印章与行政法规规定的不同，就不是伪造国家机关印章的行为。判断一个伪造行为是否属于伪造国家机关印章，要从行为人主、客观方面判断其行为是否会侵犯社会公众对国家机关印章的合理信赖。社会公众对于国家机关印章的认识是笼统的，不可能要求一般人清楚地知道法律规定的某一级机关的印章的大小及应刊有的文字形式，因此只要伪造的印章足以使一般社会公众认为其是国家机关印章，即已构成伪造国家机关印章罪。这种“足以使一般社会公众认为其是国家机关印章”的程度，要以社会的一般标准进行判断，如一般社会公众都应了解某一机关、单位对外具有代表性的公章应该是圆形的，如果某人伪造了一枚某市人民政府的方形公章，则应认为其行为不构成伪造国家机关印章罪。?[page]
此外，近期以来出现了国家机关行政领导人员的私章用于公务的情况，如以加盖行政首长的人名章的形式发布的文件等。此时，如果某一行为人伪造了行政首长用于公务的人名章，且该人名章确能起到对相应国家机关的证明作用，即具有公务活动的效力，那么其伪造行为也应视为伪造国家机关印章的行为。?
简易文书是讨论伪造印章类犯罪的又一棘手问题，如国家机关单位使用的骑缝章、注册章，在收取各类费用时使用的现金收讫章以及人民法院发布判决书时加盖的“与原件核对无误”章等。这些图章虽然表面上看具有一般印章的外观，使用方法也与一般印章类似，但它们实际是简易文书，不属于国家机关印章的范围。它们的制作与使用并没有严格的法律规范，其自身也不具有代表国家机关、表征权利义务的性质，只是人们为了处理一些需要反复书写的简单文字的手段。因此它们不是国家机关的集中性符号标志，以它们为对象所实施的伪造行为不是伪造国家机关印章的行为。但由于它们大多加盖在国家机关公文之中，从而成为公文的一部分，又因为其具有固定的样式，因此人们对于国家机关的这类简易文书也给予很高的信任度，如当事人见到盖有“与原件核对无误”字样的法院文书副本，就很少怀疑其真实性。因此，伪造国家机关简易文书的行为也侵犯了社会公众对于国家机关文书的合理信赖，因此应被认定为伪造国家机关公文罪进行定罪处罚。?
最后，在我国刑事司法实践中存在这样一个误区，即认为伪造印章类的犯罪重点在于惩罚私刻公章的有形伪造行为，而忽视那些将公章加盖于不应加盖的文书上的无形伪造行为。就实际社会危害性而言，私刻公章的行为的社会危害性并非表现在私刻时，而是必须等到其私刻的公章加盖到不合法的文书上去时才得以表现，如果某一行为人私刻了公章但从未使用过，尽管其行为也已经触犯刑法的条文，但其实际产生的社会危害性很小。而私自加盖的无形伪造行为则是一经加盖，必然产生社会危害性，必然侵害社会公众对于国家机关印章的信赖。因此我们可以看出，私自加盖的无形伪造与私刻公章的有形伪造相比，其社会危害性是直接的，同样也应当成为伪造国家机关印章犯罪所惩罚的主要对象。
