通知、答复可诉性浅析

更新时间:2012-12-18 17:54 找法网官方整理
导读:
行政机关对行政相对人的申请作出书面回覆,称:申请收悉。因政策未明晰,已上报请示上级机关,待回覆。行政相对人不服该书面回覆向法院提起行政诉讼。法院是否应予立案受理,存在分歧定见。第一种概念认为:行政机关的书面回覆是具体行政行为,对行政相对人的起诉,

  行政机关对行政相对人的申请作出书面回覆,称:“申请收悉。因政策未明晰,已上报请示上级机关,待回覆。”行政相对人不服该书面回覆向法院提起行政诉讼。法 院是否应予立案受理,存在分歧定见。

  第一种概念认为:行政机关的书面回覆是具体行政行为,对行政相对人的起诉,人平易近法院应予立案受理。

  第二种概念认为:行政机关的书面回覆不是具体行政行为,对行政相对人的起诉,人平易近法院应裁定不予受理。

  第三种概念认为:行政机关的书面回覆是准行政行为,对行政相对人的起诉,人平易近法院应先予立案受理。但若行政机关在上级机关批复后向行政相对人作出实体回覆,则应裁定驳回起诉。

  笔者赞成第三种不雅概念,理由是:

  首先,应该审查行政机关的回覆是否属于不发生现实影响的行为。是否发生法令上的下场,是行政法令行为的主要特征之一。可诉性的行政法令行为必需是行政机关作出的发生法令下场的行为、也就是对行政相对人的权力义务关系发生调整浸染的行为。若是行政机关的行为并不发生法令上的下场,则不具备行政行为的特征,亦不属于行政诉讼的受案规模。

  在司法实践中,对于涉及公函的行政案件,该公函是否具有可诉性,理当注重把握以下几个问题:

  (1)对于行政机关建造的公函文件是否具有可诉性,不能仅仅从名称或者形式上判定,而理当根究行政机关的真意,公函文件确定行政相对人的权力义务的,对行政相对人发生了现实影响的,理当属于可诉的行政行为。

  (2)理当考查是否存在后续的法令行为。行政机关在作出具有法令下场的行政行为之前,一般要进行一系列的筹备工作。这些筹备工作并非零丁的行政行为,不具备可诉性。在行政机关的筹备轨范之后,若是存在后续的法令行为,则后续的法令行为才是真正发生法令下场的行政行为。若是行政机关的回覆中含有规制行政相对人的内容,不需要凭借另一个行政行为达到必然法令下场时,行政机关的该行为无论其具体默示为何种公函,均得为可诉行政行为。本案中,行政机关回覆称: “申请收悉。因政策未明晰,已上报请示上级机关,待回覆。”,这一回覆存在后续的法令行为,对行政相对人不发生法令后果,该回覆并不具有法令行为的特征。

  (3)对该种公函文件属于法令行为仍是内部规程行为发生争议时,理当先予受理。在良多情形下,行政机关的行为属于法令行为仍是内部规程行为,并不轻易分辩清楚。例如,行政机关在批复中称:“申请人所申请的事项,正在研究措置傍边。”若是行政相对人认为其申请合适法定的申请前提,行政机关有意回避或者拒绝其申请的行政机关的回覆属于内部规程仍是法令行为,不无疑义。若是行政相对人提起行政诉讼的,理当先予受理。经审查认为不合适相关法令划定的,再裁定驳回起诉或者判决驳回原告诉讼请求,不宜裁定不予受理,否则对呵护行政相对人的正当权益晦气。这一做法与《若干诠释》第32条第2款划定的内容一致,即法院在7日内不能抉择是否受理的,理当先予受理;受理后经审查不合适起诉前提的,裁定驳回起诉。[page]

  其次,应该审查行政机关的回覆是否属于不美观念暗示。不美观念暗示是年夜陆法系行政法学的一个主要慨念,主若是指行政机关针对行政相对人作出的不发生法令下场的行为。这类行为与行政行为之间的首要区别在于行政机关是否对行政相对人的申请核准或者驳回。

  一般而言,行政机关作出的警告、挽劝、建议、通知、初步定见等不美观念通知行为,属于不发生法令下场的诉讼行为。例如,行政机关就某一事务的秘闻以及措置经由的阐述,该类行政并没有影响到行政相对人的权力义务关系,所以并非可诉的法令行为。

  按照法令的划定,行政机关有权就规范性文件的有关内容作出诠释。例如,规章拟定机关可以就规章简直切寄义作出诠释,行政机关的该诠释行为并不以发生法定的法令下场为目的,属于不美观念暗示行为,不具有可诉性。

  可是,在司法实践中,有的行政案件在审理过程,被告向上级行政机关请示就具体案件中某一个法令问题的定见,上级行政机关针对具体的案件作出的判定并非无法令下场的不美观念暗示,无异于作出了一个行政行为,此时,上级行政机关的回覆行为属于可诉的行政行为。法院不理当将上级行政机关作出的回覆视为证据,而理当认定该回覆行为属于以发生特定法令下场为目的的行政行为。

  再次,在审查时要注重区分回覆行为和通知行为的分歧。

  在年夜陆法系国家,将回覆行为和通知行为予以区别,主若是针对的对象规模分歧。回覆,又称为个体通知,针对的是特定的行政相对人。通知,又称为一般的通知,针对的是特定规模内的多小我或者特定规模内的公家。

  回覆或者通知行为因针对的事项分歧而具有分歧的法令性质。首要须考查以下身分:

  (1)行政机关是否具有法定的回覆或者通知的义务。若是行政机关具有作出回覆或者通知的义务,且该回覆或者通知行为对行政法令关系的发生、变换或者覆灭发生影响的,理当属于可诉的准行政抉择;若是行政机关没有作出回覆或者通知的法界说务,且该回覆或者通知对行政法令关系的发生、变换或者覆灭未发生影响,则属于事实施为,不属于可诉的行为。

  (2)回覆或者通知行为是否仅仅组成行政行为的中心性轨范。若是回覆或者通知行为组成行政行为的中心性轨范,则一般不属于可诉的行为。例如,在行政赏罚轨范中,对于合适法定的行政轨范前提的,可以进行听证。行政机关理当在听证的7日前,通知当事人进行听证的时刻、地址。这里的“通知”组成了听证轨范中的一个中心性轨范,不具备可诉性。[page]

  (3)回覆或者通知行为是否组成行政抉择的组成要件。有的通知行为属于行政抉择的组成部门。即通知组成了行政抉择的生效要件和载体。例如,在一般情形下,行政机关在作出行政决按时必需经由过程必然的书面形式浮现出来,该书面文件则有回覆或者通知的寄义,此时,回覆行为或者通知行为组成行政抉择的要件,并不具有自力性和可诉性。

  本案中行政机关的书面回覆本色是一种通知(书记)行为,属于准法令行为。

  通知行为,是指行政机关将已经作出的行政抉择奉告相对人。一般情形下,这种行为不合错误相对人的权力义务发生影响。但在有的情形下,错误的通知行为可能使相对人跨越法令划定的追求布施刻日,若法令规范已经划定布施路子的,相对人不得对行政机关的通知行为提起行政诉讼。但在没有响应布施路子的情形下,相对人理当具有追求司法布施的权力。

  书记行为,书记是一种奉告行为,形式不尽不异。有些书记是先前已经作出了一个行政抉择,然后将内容告诉相对人,自己没有形成任何权力义务,对这种书记提起行政诉讼没有需要性。可是,若是书记或通知内容涉及到了平正易近的权力义务,而且没有其他可诉的行为存在,这时,对该书记提起行政诉讼就是需要的。

  这种通知(书记)行为在行政法学中属于准法令行为的一种。

  准法令行为在行政律例模,也被称为准行政行为。此概念源于欧洲年夜陆法系的行政法理论。在我国台湾地域亦普遍为行政法学界接管。我国行政法学理论中也有此概念。所谓准法令行为,必然有别于法令行为。我国台湾地域一位学者认为,准法令行为,乃行政机关就具体事实一不美观念暗示为要素,直接依据法令发生下场之行政行为,又称剖明行为,因其发生若何下场已为法令所明定,此与法令行为系以行政机关之意思暗示,以发生法令上之下场者分歧。详言之,关于法令行为下场之发生,乃基于行政机关意思暗示之若何,而含有下场意思于时代,依其暗示,其公法上之下场始得发生。准法令行为,例如,行政机关关于某种权力义务之得丧、变换等事实,予以通知、证实或受理等行为。此种不美观念暗示,并非从头创设公法上之权义关系,而系仅就已存在或形成之权义关系,予以不美观念上之熟悉或澄清而已,虽有增强法令下场之浸染,要与创制权义关系之行为自己有别,此与平易近法上准法令行为之概念相当,行政行为之为准法令行为者,以极为普遍。

  我国台湾地域学者所列的准行政行为有三种:受理行为、通知行为、证实行为。

  我国行政法学学者认为,行政法上的准行政行为凡是指以下四种行为:受理行为,书记行为,确认行为,证实行为。[page]

  有学者将准法令行为、准行政行为表述为准行政抉择。认为,准行政抉择是行政机关就某种具体事实所作的判定、熟悉,以不美观念暗示的精神作为组成要素,依法发生法令下场的行政勾当,又称不美观念行为、剖明行为。这种不雅概念强调了不美观念暗示的组成要素,与一般的行政行为作了区别。可是,行政机关以不美观念暗示作出的行为,还可能是事实施为,也就是说,这一概念无法将准行政抉择与事实施为区别开来。

  司法实务界认为,准行政抉择是指行政主体经由过程不美观念暗示的体例作出的间接发生行政法令下场的行为。准行政抉择并非一般意义上的行政抉择,亦非事实施为,而是介于行政抉择和事实施为之间的一个法令概念。

  (1)准行政抉择的作出主体是行政主体。若是非行政主体作出的行为,即使发生间接的法令下场亦不属于准行政抉择。立法机关、司法机关作出的行为不属于准行政抉择。

  (2)准行政抉择不是行政抉择。准行政抉择在组成要素上与行政抉择存在主要区别,是以,准行政抉择不是一般的行政抉择。所谓“准”就是指“水平上虽不完全够,但可以作为某类事务看待”。行政抉择在作出体例上与准行政抉择有很年夜的分歧。行政抉择的作出必需存在行政机关的意思暗示,即存在将行政法令下场外化和加予行政相对人的主不美观暗示;准行政抉择的作出不存在行政机关将行为外化的意思暗示,行政机关作出的暗示是一种初步的、有待成熟的、有待其他前提成就的暗示。准行政抉择与行政抉择之间的最年夜区别在于作出的体例有所分歧。可是,准行政抉择不是行政抉择,不等于其不属于可诉的行政行为。

  (3)准行政抉择不是事实施为。一般来说,事实施为是指行政主体作出的不以发生必然的法令下场为目的的行为。准行政抉择能够发生必然的法令下场,只不外这种法令下场的发生并非基于行政机关自身的意思暗示,而是经由过程不美观念暗示的体例表达出来。也就是说,准行政抉择和事实施为之间的最年夜区别在于准行政抉择能够发生间接的法令下场。

  准行政抉择的最年夜特征在于行政体例和法令下场的非凡性,这两个特征组成了准行政抉择的两个根基要素:

  (1)不美观念暗示要素

  不美观念暗示是一个来自年夜陆法系国家的法令概念,与意思暗示相对应。意思暗示凡是是行政法令行为的组成要件,即行政法令行为成立须由行政主体将作出某种行政法令行为或者拒绝某种申请的意图表达于外部,目的在于对行政相对人的权力义务关系进行处分。可是,不美观念暗示是指仅仅就事实、事态、进展作出判定或者暗示,自己无意或者尚不具备作出特定行政法令行为的前提的行为。例如,行政机关对行政相对人申请已经受理的奉告行为、行政机关要求行政相对人尽快解缴罚款的通知,等等。不美观念暗示剖明行政机关并非有作出特定的行政法令行为的意思,而毋宁是对于客不美观事实的一种暗示。这种暗示与意思暗示的寄义并不不异。[page]

  (2)间接法令下场要素

  与事实施为分歧,准行政抉择发生必然的法令下场;与行政抉择能够发生直接的法令下场分歧,准行政抉择并不直接发生法令下场。间接法令下场与直接法令下场分歧,直接法令下场是行政机关经由过程意思暗示的行为对行政相对人的权力义务发生影响,这种直接法令下场是即时性的、现实性的、直接性的、必然性的、确定性的,首要依据行政机关的意思暗示,并不依靠外在的身分。一般来说,发生直接法令下场的行政抉择是最终性的、实体性的行为。例如行政赏罚、行政强制行为,等等。间接法令下场则并不经由过程行政机关的意思暗示行为实现。间接法令下场凡是是延时性的、未来的。间接的、或然性的、偶然性的行政机关作出的暗示并不表达对权力义务的处分,而是对于事实的暗示。行政机关的行为发生间接的法令下场,是基于特定的事实或者特定的法令划定。

  将所有的准法令行为解除在司法审查的规模之外,过于片面。事实上,有些准法令行为是可诉的,如受理行为等。对于行政机关某种行为的可诉性的判定,理当更多地基于对司法实践的考查,而不能经由过程概念的演绎或理论的推导获取结论。

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