摘 要：多年的刑事抗诉司法实践以无可争辩的事实，证明了其在保障司法公正等方面具有不可替代的作用。但是现有刑事抗诉制度也存在提起标准不明确、履行抗诉的程序不完善以及对被害人权益保护功能发挥不足等一系列问题。这些问题的存在已经严重制约了刑事抗诉职权的履行。因此，必须进一步细化刑事抗诉提起的标准，分别按照二审程序抗诉和审判监督程序抗诉的不同特点，完善刑事抗诉程序，切实保障刑事被害人的抗诉请求权，增强抗诉请求对检察机关的制约效力，以充分保障其合法权益。
关键词：刑事抗诉 制度缺陷 立法完善 权利保护
The legislative improvement of criminal protest systemHeng yang he
(The people’s Procuratorate, Henan, China)
Abrstract：
The criminal protest is of critical importance to ensuring judicial justice, but there is much defect in current system, such as undifinite premise of starting, unpersect procedure, detect of protection of victim’s interest, etc. which has restricted the power and authority of criminal protest. So, it’s very imperative to further define the standard of criminal protest, simultaneously, we must improve the procedure of criminal protest, according to the different character of different kinds of criminal protest. In order to protect the victim’s legal right, the law must protect their right of requesting protest, enhance the restrictive effect of protestive request to the procuratorial organ.
Key words:criminal protest; defect of stystem; legislative improement; protection of right.
作者简介：
贺恒扬，男，1960年7月生，河南南召人，法学硕士，河南省人民检察院副检察长，河南大学法学院兼职教授，硕士生导师。2006年3月被最高人民检察院评为首批全国检察业务专家，享受专家津贴。
一、我国刑事抗诉制度立法及其运行机制的缺陷（之一）
刑事抗诉制度理论研究的不足，导致在刑事抗诉立法及实务中比较普遍的存在认识分歧和混乱，也造成刑事抗诉运行机制上存在一系列缺陷。本研究立足于河南检察机关多年来刑事抗诉的司法实践，以此作为实证分析的基础素材，深入研讨我国刑事抗诉目前存在的弊端和立法缺陷[2]。
（一）现有刑事抗诉提起的标准（条件）存在的问题
对于已经发生法律效力的判决和裁定，人民检察院提起抗诉、人民法院依职权提审或指令下级人民法院再审程序启动的标准均为“如果发现确有错误”。实际上，已生效的裁判是否有错误，是否需要纠正，应该是经过再审程序审理后的结果，而不应是再审程序启动的前提。当前我国法律规定的刑事抗诉提起的标准（条件），主要存在两方面的问题：一是提起刑事抗诉标准 （“确有错误”的判决、裁定）表述过于笼统，实践中不易准确把握；二是在刑事二审抗诉中，是否对于检察机关认为“确有错误”的所有裁判都应当提出抗诉存在争议。
1.《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》规定检察机关认为刑事判决或裁定“确有错误”时才能提出抗诉，但“确有错误”如何界定和把握没有明确的规定。最高人民检察院的《人民检察院刑事诉讼规则》第397条、第406条对检察机关应当进行抗诉的情形作了具体的规定，但规定得比较抽象和原则，操作性不强。法律制度本身的缺陷给司法实践中检察机关如何理解和掌握判决或裁定“确有错误”造成了一定的困难。以对量刑错误的抗诉为例，我国许多犯罪量刑幅度较大。如入户抢劫，可以处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，量刑幅度本身已经包含了三个不同刑种。在办理这样一些有着很宽量刑幅度的案件时，面临如何确定各个案件量刑的基准点；从重从轻如何体现；减轻处罚能减到何种程度；量刑畸轻畸重如何评判等问题。检察院、法院在认识上往往差距较大，即使在上下级检察院之间也常常存在分歧。这种分歧常常造成检察机关抗诉案件被驳回，二审被维持原判，也是上级检察机关对一些抗诉案件不予支持、撤回抗诉的重要原因。而且，作为法定程序提起的标准，本身应当具有客观性，因为法院的判决、裁定是否存在错误是一个客观事实，而在“确有错误”之前加上“检察机关认为”，未免有检察机关主观认定之嫌。
2.在刑事二审抗诉中，要求检察机关对“确有错误”的裁判一律提出抗诉不符合实际。《人民检察院组织法》第17条和《刑事诉讼法》第181条规定，检察机关对同级法院第一审尚未发生法律效力的裁判认为确有错误时，“应当”提出抗诉。从法律条文的字面意义上看，检察机关对一审尚未发生法律效力的判决、裁定，如果认为确有错误，必须提出抗诉，没有选择余地。笔者认为《人民检察院组织法》第17条和《刑事诉讼法》第181条的规定不尽合理。法律监督作为上层建筑的一部分，其作用犹如双刃剑，行使不当可能产生副作用，启动法律监督程序应当非常慎重。只有综合考虑社会、政治、法律因素，才能正确发挥其应有功效。“确有错误”的裁判是一个涵盖范围非常广泛的概念，既包括有重大实体、程序错误的裁判，也包括存在一些细枝末节错误的裁判，《刑事诉讼法》对此却未予区分，如严格按照法律规定无论错误的程度如何，都应当提出抗诉。从司法实践看，检察机关不可能对所有存在错误的判决、裁定都提出抗诉，否则不仅繁重的工作难以承受，也不会取得良好社会效果。
（二）现有刑事二审抗诉程序中，保障上级检察机关履行抗诉职责的措施不尽完善
《刑事诉讼法》第185条规定，“地方各级人民检察院对同级人民法院第一审判决、裁定的抗诉，应当……将抗诉书抄送上一级人民检察院。……上级人民检察院如果认为抗诉不当，可以向同级人民法院撤回抗诉，并且通知下级人民检察院”、第188条规定，“人民检察院提出抗诉的案件或者第二审人民法院开庭审理的公诉案件，同级人民检察院都应当派员出庭”。由此可见，在刑事抗诉案件中抗诉主体实际上是双重的，对一审判决的抗诉实际上是由上下两级检察院共同实现。下级检察院是提出抗诉的主体，而上级检察院则是完成抗诉的主体，享有撤回抗诉权，承担着出席抗诉法庭的重要职责，在刑事二审抗诉中有着举足轻重的作用。这种立法初衷应当是对抗诉权加以适当限制，避免滥用抗诉权，确保抗诉质量。但是，尽管刑事诉讼法设计了这样一个抗诉制度，却并没有提供相应的保障措施。尤其是对于上级检察机关完成抗诉职责，缺乏必要的法律保障，从而影响刑事二审抗诉的质量和效果。[page]
1.刑事二审抗诉中，证据卷宗材料通过法院移送的规定，不利于上级检察机关正确行使撤回抗诉权。刑事诉讼法规定上级检察院认为抗诉不当，可以向同级法院撤回抗诉，同时又明确规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院第一审判决、裁定的抗诉，应当通过原审人民法院提出抗诉书，……原审人民法院应当将抗诉书连同案卷、证据移送上一级人民法院……”。既然抗诉书和卷宗等重要材料都是通过原审法院移送上一级法院，上级检察机关不可能及时看到证据和卷宗材料，在二审法院通知阅卷前，同级检察院手头最多只有抗诉书和下级检察院关于此案的检察内卷。且抗诉案件多有疑难复杂之症，之所以不服一审判决而抗诉，也多缘于检、法两家认识不一，因此，如果不认真审查一审案卷材料、掌握案情，仅凭抗诉书和检察内卷，几乎不可能对案件是否应该抗诉得出恰当结论，难以准确判断抗诉的正当性，从而正确、及时行使撤回抗诉权。
2. 刑事二审抗诉中，上级检察机关阅卷时间过短，不利于保障抗诉案件质量。按照刑事诉讼法规定，下级检察院提起抗诉后，案卷材料是由同级法院移送给上级法院的，人民检察院需经人民法院在开庭十日以前通知方能查阅案卷。这就意味着，上级法院何时通知阅卷以及提前多少天通知，完全由法院自由把握。法定的提出刑事抗诉标准是检察机关认为法院裁判“确有错误”，这说明提出抗诉时，检察机关与原审人民法院在案件处理上存在重大意见分歧，从而需要提交上级司法机关处理，因而，刑事二审案件抗诉和判决的证据标准都要高于一审程序。但是对于这样一个有着更高证明要求的诉讼程序，现有法律却仅给予检察机关非常短的阅卷审查期限。在较短时间内既吃透案情，又确定是否需要抗诉、如何支持抗诉等问题，谈何容易。而且，如果上级检察院阅卷后发现下级检察院抗诉不当，不应支持，再向二审法院撤回抗诉，即不经济，亦不严肃。因为这种本不应抗诉的案件，凭空多了一道二审法院阅卷环节，无形中增加了诉讼成本；同时，案件在二审法院已经确定要开庭，原审被告人及其辩护人已作好开庭准备下，却又被撤回抗诉抗，未免给人轻率之感。
（三）刑事二审程序抗诉中，上级检察院支持抗诉能否超越抗诉书范围提出新的抗诉意见
《刑事诉讼法》第186条规定，第二审人民法院应当就第一审判决认定的事实和适用法律进行全面审查，不受上诉或者抗诉范围的限制。《刑事诉讼法》虽然没有象对法院一样，要求上级检察机关对抗诉案件进行全面审查，但基于法律监督的要求，在实践中上级检察机关对案件的审查不可能仅限于抗诉请求的事项，因而很可能发现下级检察虽未提出，但确实应当抗诉的事项。这就出现一个上级检察院支持抗诉，能否超越抗诉书范围提出新的抗诉意见的问题。法院一般认为，支持抗诉的检察人员在出席法庭时应当依据抗诉书发表抗诉意见，对超越抗诉书所提的抗诉意见，法院不应采纳。理由是：抗诉书是承载检察院抗诉意见与理由的正式法律文书，被告人在二审审判前充分了解抗诉书内容是其行使辩护权的重要保障。尽管刑事诉讼法规定了二审全面审查的原则，不受上诉和抗诉范围的限制，但在实际中二审审查的重点仍然是上诉和抗诉的内容。如果检察员在出席二审法庭时提出新的抗诉意见，无异于是对原审被告人的突然袭击，将妨害其辩护权的实现。笔者对此表示赞同，此举的确妨碍了原审被告人辩护权的有效行使。但是，不能不正视的一个问题是，在二审程序有限的法定期限内，上级检察院在审查中发现下级检察院抗诉书范围之外仍有应提出抗诉而没有提出遗漏的事由，甚至是发现下级检察院所提抗诉不当，而判决本身在抗诉事由之外又确有错误，应当如何处理。
（四）关于审判监督程序抗诉的提出，《刑事诉讼法》的规定与《人民检察院组织法》存在冲突
刑事抗诉权既是一种权力也是一种职责。我国《人民检察院组织法》第18条明确规定：“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉”。《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》关于二审程序抗诉提出也均表述为“应当”提出抗诉；《刑事诉讼法》第205条第4款也规定，人民检察院抗诉的案件，接受抗诉的人民法院“应当”组成合议庭重新审理，几处“应当”的出现，充分说明刑事抗诉权责权合一的属性。但是，《刑事诉讼法》第205条第3款却规定，对已经发生法律效力的判决和裁定，检察机关“有权”按照审判监督程序提出抗诉，这明显只强调了刑事抗诉的权力性质，淡化了其职责属性。从立法技术看，两部基本法律，针对同一问题，文字上出现这种差异，显然是不妥当的。另外，《刑事诉讼法》第185条第2款规定,“上级人民检察院如果认为抗诉不当，可以向同级人民法院撤回抗诉，并且通知下级人民检察院”,这也与刑事抗诉的职责性相违背，因为既然认为抗诉不当，就应当撤由，而不是“可以撤回”。
（五）对于法院已经生效的存疑无罪判决和裁定，在发现新的事实和证据后，能否按审判监督程序提出抗诉的问题
对于法院已经生效的存疑无罪判决和裁定，在发现新的事实和证据后，应当启动何种法律程序，存在较大争议，现有法律、立法解释和司法解释也没有明确规定。如我省某县人民检察院提起公诉的张某涉嫌贪污案，该县人民法院于2002年12月9日作出事实不清，证据不足的无罪判决。判决生效后，检察机关发现了新的证据，认为现有证据可以证实张某的犯罪事实，应当依法追究刑事责任。该案经过层层请示，目前主要形成了两种意见。第一种意见认为，只要有新的证据能够证明检察机关指控的犯罪事实，就说明法院的无罪判决是错误的，应当按照审判监督程序向人民法院提出抗诉。而且如果重新起诉有违一事不再理的刑事诉讼原则。主要依据是《人民检察院刑事诉讼规则》第406条第1项的规定：“人民检察院认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，具有下列情形之一的，应当按照审判监督程序向人民法院提出抗诉。其中包括“有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误的”。第二种意见认为，应当依据新的证据重新立案，重新侦查，符合起诉条件的重新起诉。理由是：尽管依据新调取的证据能够证明犯罪事实，但法院依据审判时的案件证据状况，作出事实不清、证据不足的无罪判决并无错误。依据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定，启动审判监督程序的前提是法院判决确有错误，无过错无监督，因此，对于本案不能提起审判监督程序的抗诉。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第117条第3项规定：“对于根据《刑事诉讼法》第162条第3项（证据不足，不能认定被告人有罪的）规定宣告被告人无罪，人民检察院依据新的事实、证据材料重新起诉的，人民法院应当依法受理”。该条虽然没有直接规定检察机关调取新的证据后应当如何启动诉讼程序，但实际表明了检察机关应重新启动刑事立案程序、重新提起公诉的法条设定前提。如果说重新起诉违背了“一事不再理”原则，审判监督程序同样是对同一犯罪事实的再次追究，为何按照审监程序抗诉就不违背“一事不再理”原则。由于存在较大争议，目前这类案件在适用法律程序上还不太统一，既有重新提起公诉的，也有按照审判监督程序抗诉的，有违司法的严肃性。[page]
（六）抗诉后法院滥用发回重审权问题比较突出
《刑事诉讼法》第189条、第191条规定的二审人民法院发回重审案件的条件和范围，可以概括为两种情况：一是案件事实不清或者证据不足的；二是违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的。但在实践中，大量存在上级法院为了回避责任、减少自身工作量，人为扩大法律规定的发回重审范围或者反复发回等现象。我省某市检察机关在一周内提出的11起抗诉案件，在一周内全部被发回重审。滥用发回重审权妨害了刑事抗诉权正常行使，人为延长了诉讼周期和被告人羁押期限，不仅严重侵犯被告人合法权益而且极为浪费司法资源。首先，反复发回重审违背“无罪推定”原则。依据无罪推定原则，如果法院认为涉嫌的犯罪事实不清，证据不足，就应当依法做出无罪判决。发回重审作为人民法院审理后的第三种选择，只有在特殊条件下才能使用，如果不加限制地反复使用有违无罪推定原则。其次，反复发回重审违背“法律真实”的证明要求和证明标准。在事实不清、证据不足情况下，既不判有罪（当然不能这样判）又不判无罪，而是反复发回重审，实际上是客观真实观在法官裁决案件过程中的心理反映：虽然从法律意义上讲是无罪的，但从客观上讲可能有罪，或者说仍认为没有排除有罪的可能性。不相信法律真实，而靠发回重审去继续追求所谓的客观真实。再次，发回重审制度无谓地增加了诉讼成本，浪费了司法资源。在河南这样一个面积中等、经济发展水平中等、交通便利的省份，以当前物价水平计算，除了检察官的人力成本，每个开庭案件最少要耗费检察机关办案经费2500元。[3]法院审判、律师费、诉讼代理人等直接费用虽然略低于检察机关，但每个案件直接耗费的也是不菲的数目，四方总的直接耗费可能要超过万元。2003年至2005年三年间，我省法院系统审结的354件抗诉案件中，发回重审85件，占审结数的近1/4。按照上述计算方法粗略估计，因发回重审而增加诉讼费用就有85万元。这不但造成司法资源的浪费，也给当事人增加了不必要的经济负担。另外，法院审理抗诉案件周期过长，抗而不审，审而不结的现象严重。主要存在于审判监督程序抗诉案件中，仅在2004年河南省开展的“超时限审理专项监督活动”中，就发现和纠正了超期审理案件536件，有的抗诉案件超审理时限在一年以上，严重侵害了被告人的合法权益。
（七）现有刑事抗诉制度缺乏保证监督实效的刚性约束
抗诉改判难是长期困扰抗诉工作的一个突出问题。虽然在目前的主流理论中，刑事抗诉制度属于法律监督范畴，其首要功能在于监督和纠正法院的错误裁判，但从制度设计上，刑事抗诉实际上隶属于刑事诉权，以控辩双方权利对等、法院居间裁判为原则，造成监督效果无法落实。
1.抗诉主体缺少监督不公判决背后司法腐败的手段。抗诉改判难，除检察机关自身存在的部分抗诉案件质量不高和认识分歧因素外，刑事抗诉对不公判决背后司法腐败问题无能为力，是导致监督效果不理想的重要原因。司法实践中，判决不公包括对犯罪的放纵和对无辜者权益的侵害，其外在表现形式多是合法的，如果不撕去其合法的外衣，仅通过流程中的审查，根本不可能发现和解决导致判决不公的实质问题。而刑事抗诉职责主要由检察机关公诉部门行使，公诉部门只具有对案件本身的审查与判断，并不具有对案件背后司法不公的查办权，也就不具有撕去司法不公合法外衣背后司法腐败的能力，抗诉权的法律监督属性无法得到有效体现，造成了公诉部门虽有诉讼监督职责，却无履行职责所需权力，以致不能有效进行监督的尴尬局面。这也正是多年来，我们反复强调要加大监督力度，而监督实际效果却不理想的根本症结所在。
2.抗诉审环节检察长列席审委会制度虚置。检察长列席审委会制度是强化监督效果的措施之一，但在现行制度下，检察长能否列席审委会，实际上成了被监督者的自由选择。《人民法院组织法》第十一条第三款规定“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席”。《人民法院第二个五年改革纲要》明确提出要完善人民法院自觉接受权力机关监督的方式、程序，落实人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长列席同级人民法院审判委员会的制度。而目前法院通知检察长列席审委会具有较大随意性，法律规定的可以通知，在实际执行中也可不通知，2003年以来河南省已审结的354件抗诉案件中，检察长列席审委会的不足10％，其中绝大部分是检察机关主动提出后才列席的。
3.法院一审判决被告人无罪后，当庭释放被告人导致抗诉不能。《刑事诉讼法》第209条规定:“第一审人民法院判决被告人无罪、免除刑事处罚的，如果被告人在押，在宣判后应当立即释放。”而第208条同时又规定“已过法定期限没有上诉、抗诉的判决、裁定”，才是“发生法律效力的判决、裁定”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第 337条强调规定：“ 判决和裁定在发生法律效力后执行。”然而，由于《刑事诉讼法》第209条与第208条规定不尽一致，最高人民法院解释又回避这一矛盾，在实践中，往往判决还未生效，在宣判时被告人即被“立即释放”；即使以判决确有错误提出抗诉，也因被告人到不了案而无法进入二审程序，直接影响刑事抗诉的效力。[4]如何查找原审被告人，找到以后将其强制到案的法律依据和法律文书是什么，检察机关的抗诉书是否有将被告人缉拿归案的法律效力等均没有明确的规定。实践中这种现象较为普遍，其危害在于：一审判无罪、免除刑事处罚而人民检察院认为确有错误提出抗诉的案件，被告人一般都涉嫌有罪或罪该判处有期徒刑以上的刑罚，如无法到案，势必有可能放纵犯罪；人民法院在一审判决未生效时即交付执行，造成被告人不能到案，二审无法进行，违背了我国两审终审的原则；人民法院未过法定上诉、抗诉期限即将判决交付执行，不仅无视被告人被害人的申诉权利，更无视人民检察院的审判监督职权及其刑事抗诉的效力。
（八）法院司法解释与法律相抵触造成抗诉有理但改判不能
司法实践中，很大一部分抗诉案件是由于最高人民法院司法解释与法律、高检院司法解释不一致所导致的，正是由于这种法律抵触，出现了检察院依据法律和高检院司法解释应当抗诉，法院依据最高法司法解释应当维持原判的矛盾局面。另外，最高人民法院常常以座谈会、会谈纪要的形式对一些重大法律适用问题作出说明和解释，实际上起着司法解释的作用，有的甚至超出了司法解释的范围，有僭越法律之嫌，但下级法院会以此作为裁判依据，从而与检察机关在适用法律上发生冲突。如2000年12月4日最高人民法院审判委员会通过的《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》，明确将提起刑事附带民事诉讼的范围限定在“因人身权利受到犯罪侵犯而遭受物质损失或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的”，而《刑事诉讼法》第77条规定“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”法院规定的范围显然要比刑事诉讼法规定的范围要窄，实践中就会出现法院对检察机关提起公诉的刑事部分认定，而对附带民事诉讼部分不予受理的情形，检察机关依照刑事诉讼法规定提起抗诉，而法院则根据最高人民法院的《规定》维持原判，从而造成不可能改判的抗诉。[page]
（九）现行刑事抗诉制度中被害人权益保护机制薄弱
近代刑法理论认为犯罪是对代表统治阶级利益或广大人民利益的国家的侵害，对罪犯起诉和惩罚成了国家权力，罪犯会否受到追诉和惩罚，看起来似乎已经与被害人无关，保护社会和国家的利益远远高于被害人索回财产和恢复身心健康的需要，因此，人们普遍重视对犯罪嫌疑人、被告人和犯罪人权益保护，而忽视了被害人权益的实现。随着社会变迁，犯罪人比被害人更受重视和保护的状况开始引起人们反思，并在二次大战之后不断遭到批评。[5]在这种反思中，西方各国先后开始了一系列旨在改变被害人不利地位的立法和司法改革活动。相对于被告人和犯罪人权益保护呼声的高涨，在我国主张被害人权益保护的声音显得非常微弱。反映在立法上，虽然我国现行法律也对刑事被害人权利保护有所涉及，但还相当有限，导致了本应以被害人权利保护为初衷的刑事抗诉制度也存在诸多缺陷。[6]
刑事被害人不服一审判决，请求检察院抗诉是惟一自主的权利救济程序，检察机关是刑事被害人抗诉请求的受理机关，对保障公民权利负有法律责任，因而抗诉的意义不仅是监督审判，而且是被害人的权利救济程序。这样说来，刑事抗诉具有双重功能，一是检察机关对审判活动进行法律监督，二是为刑事被害人提供权利救济。尽管两者相互关联，即权利救济和法律监督都是通过抗诉来实现的，但是两者的着眼点和基本属性是不同的，权利救济体现的是公民权利对公共权力的监督和公共权力保护公民权利的责任，属于权利的保障机制，而法律监督体现的是检察权对审判权的监督和制约，属于权力滥用的防范机制。但是当前无论是法学教材还是最高人民检察院的规范性文件，往往把抗诉定位于检察机关法律监督的重要形式，强调抗诉的职权性，而忽略了抗诉对刑事被害人权利救济的意义，这直接导致刑事抗诉中普遍存在忽视保护被害人权利的做法。
检视刑事诉讼法和相关法律规定，现行抗诉请求程序至少存在三个不利于被害人权益保护的因素：一是时间限制过紧，难以就抗诉请求进行充分的准备。法律只给予被害人5天时间请求抗诉，而且规定人民检察院在接到被害人请求抗诉后只有5天审查时间，暂且不说对法律可能一无所知的被害人，就是对于检察院在如此短时间进行审查决定是否抗诉，也是十分轻率的。而且法院将判决送达检察机关和被害人的时间往往不同步，导致被害人的抗诉请求或者检察机关的抗诉权因为过期而自动失效。[7]二是缺少对检察院抗诉自由裁量权的实质规制。即没有规定在什么情况下人民检察院应当接受抗诉请求，而且法律规定的请求抗诉条件不具体、不统一，被害人只要不服人民法院判决即可启动请求抗诉程序,而人民检察院要对此提出抗诉必须是发现人民法院的判决确有错误，两者标准不统一，人民检察院对于是否抗诉具有较大的自由裁量权，受害人并没有对检察机关做出不利后果的救济手段，被害人请求抗诉权形同虚设,不能发挥真正的作用。三是刑事被害人缺少对检察机关不抗诉决定向上级检察院申诉的权利。与刑事被告人上诉不加刑那样具有激励性质的保障程序相比，刑事被害人的这一申诉权利显然没有得到应有的保障，相反在保障程序中隐含着某些限制或压制的因素。
此外，检察机关在刑事抗诉中遵循的刑事政策也影响了刑事抗诉的发展。例如在河南这样一个将近一亿人口的大省，在刑事案件每年递增的情况下，2003年至2005年，刑事抗诉案件数量却呈逐年递减趋势（2003年224件，2004年208件，2005年下降到120件，和2004年相比下降了42.3％），而同期全国范围内情况基本相同。如果我们撇开审判水平是否提高不论，或者假定审判水平不变，我们会发现，抗诉案件减少是不正常的，肯定有一些案件应当抗诉而没有提起抗诉。这说明检察机关以抗诉的方式对审判进行法律监督和对被害人进行权利救济的作用还没有充分发挥出来，还有较大的潜力。造成抗诉率降低的原因主要有四个方面：一是法定的抗诉标准过于严格；二是检察机关内部的抗诉启动程序比较复杂（须经检察委员会讨论决定）；三是法院是否接受抗诉意见难以预测，改判率低客观上是对抗诉积极性的一种打击或压制；四是抗诉与检察官业绩考评无关联，法律也没有规定检察官要提出量刑建议，一些量刑不当的案件不提起抗诉对承办案件的检察官也不会产生什么影响。
（2006.1.4）
